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電改三十年坎坷路回顧環(huán)境問題倒逼新一輪電改

來源：南方周末 | 0評(píng)論 | 6612查看 | 2015-12-10 17:23:54

　　電改三十年，中國曾經(jīng)歷過烈火烹油的大干快上，體制羈絆下的舉步維艱和令人惋惜的十年靜默。如同當(dāng)年“二灘棄水”成為改革的導(dǎo)火索一樣，頻繁爆發(fā)的霧霾等環(huán)境問題，成為倒逼新一輪電改起航的重要推手。

　　“千呼萬喚始出來！不過，貌似需要配套文件的配套文件?！?/div>

　　2015年11月30日，備受關(guān)注的電改9號(hào)文六個(gè)配套文件公布后，中國人民大學(xué)教授鄭新業(yè)在微信朋友圈中寫道。

　　今年3月底，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（下稱9號(hào)文）。從9號(hào)文定稿到配套文件問世，歷經(jīng)了7個(gè)多月，足見其中艱難。

　　針對(duì)此輪電改，從2012年上半年開始，國務(wù)院總理李克強(qiáng)就要求有關(guān)部門研究頂層設(shè)計(jì)和重點(diǎn)推進(jìn)方案。此次最核心的六個(gè)配套文件，亦是在今年夏天多次放風(fēng)說要出臺(tái)，但也順延了4個(gè)月后才公布。

　　了解中國電力改革歷史的人對(duì)此并不奇怪，電改一貫路途艱辛。

　　“兩分錢”集資辦電

　　通過集資辦電，到2002年廠網(wǎng)分開時(shí)，地方所有的發(fā)電容量已占據(jù)全國發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘康?0%以上。

　　業(yè)內(nèi)往往將9號(hào)文視為2002年電改5號(hào)文（《電力體制改革方案》）的延續(xù)。

　　5號(hào)文，開啟了中國第一輪電力體制改革。但2002年的改革并不徹底，本來電改方向定為“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分離、競價(jià)上網(wǎng)”。但5號(hào)文之后，僅實(shí)現(xiàn)了政企分離、廠網(wǎng)分開和不完全的主輔分離，在發(fā)電側(cè)引入競爭機(jī)制。與真正的市場化距離遙遠(yuǎn)。

　　事實(shí)上，在距離2002年第一輪真正意義上的電改之前，從1985年5月頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》（下稱《集資辦電規(guī)定》）開始，針對(duì)電力的改革鋪墊就開始了。

　　在那之前，從1970年到1987年，中國連續(xù)18年缺電。當(dāng)時(shí)國務(wù)院已經(jīng)意識(shí)到“一家辦電，大家用電”的模式不可繼續(xù)。

　　“中央一直在想辦法如何解決投資問題，就是沒錢。1985年，經(jīng)過各方研討，出臺(tái)了‘集資辦電’政策。”中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)電力經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析師薛靜告訴南方周末記者。

　　根據(jù)當(dāng)時(shí)的政策規(guī)定，集資辦電有兩種主要方式，一是集資擴(kuò)建、新建電廠，二是賣用電權(quán)，將這部分資金作為電力建設(shè)資金。1985年，國務(wù)院還同意，在華東地區(qū)實(shí)行每度電征收二分錢作為電力建設(shè)基金，用于投資辦電。從1988年1月1日開始，“二分錢辦電”的范圍從華東變成全國。

　　在“二分錢”的基礎(chǔ)上，各省市區(qū)又出臺(tái)了征收二分、三分、四分不等的地方辦電基金。

　　電力建設(shè)資金征收直到2000年12月31日截止。歷經(jīng)13年，經(jīng)中國投資協(xié)會(huì)地方電力委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，包括地方出臺(tái)征收的資金在內(nèi)，全國共征收到電力建設(shè)資金750億元。當(dāng)時(shí)的三峽、二灘水電站建設(shè)都利用了這筆資金。

　　這個(gè)時(shí)期，高耗能的化工廠、有色冶煉企業(yè)也發(fā)展起來?！八麄円惨秒?，但當(dāng)時(shí)沒有那么多電，這件事報(bào)到中央，中央也沒好辦法，后來干脆讓它們自己建電廠，就允許企業(yè)建自備電廠，自發(fā)自用?！毖o說。

　　從1985年開始，中國相繼成立了華能國際電力開發(fā)公司，1988年成立了國家能源投資公司。全國各省、自治區(qū)、直轄市也紛紛成立能源、電力、能交、信托等投資公司，如遼寧能源投資總公司、皖能投資公司、申能電力投資公司（申能集團(tuán)公司）等。

　　1988年，水電部被撤銷，成立了能源部，并建立中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)。1993年1月，經(jīng)國務(wù)院同意，能源部將電力聯(lián)合公司改組為電力集團(tuán)公司，組建了華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團(tuán)。并且在這一年，又撤銷了能源部，重新成立了電力部。

　　到了1996年底，國務(wù)院決定撤銷電力部，組建國家電力公司。至此，在2002年廠網(wǎng)分開之前，國家電力公司都作為國家授權(quán)的投資主體及資產(chǎn)經(jīng)營主體，經(jīng)營跨區(qū)送電和國家電網(wǎng)的統(tǒng)一管理。

　　通過集資辦電，到2002年廠網(wǎng)分開時(shí)，地方所有的發(fā)電容量已占據(jù)全國發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘康?0%以上，而這些電力裝機(jī)主要?dú)w功于那“兩分錢”。

　　“二灘”現(xiàn)象倒逼電改

　　“由此，二灘棄水成為加快西部電力向外輸送與改革電力體制的重要?jiǎng)右??！?/div>

　　集資辦電時(shí)期，中國還引進(jìn)了海外投資，值得一提的是二灘電站的建設(shè)，“二灘電站是2002年電力改革的前奏。”薛靜說。

　　1987年，二灘電站獲得國家立項(xiàng)批復(fù)，并開始施工準(zhǔn)備?？偼顿Y需要200多億，靠中國當(dāng)時(shí)的財(cái)力肯定不夠，必須利用海外資金。為了吸引海外資金，要給一些優(yōu)惠條件，當(dāng)時(shí)的條件就是保證電站建設(shè)后，電量全額收購上網(wǎng)，而且規(guī)定了一定的年限。

　　1991年6月，世界銀行董事會(huì)通過了對(duì)二灘7.8億美元的貸款，承包商所在的德國、意大利、法國等國家都投了贊成票。第一期貸款3.8億美元，還貸期限寬限到9年，分兩期撥付，也減少了利息支出。這之后，二灘又從世界一些金融機(jī)構(gòu)融資，總共引進(jìn)外資10.789億美元。

　　按照世界銀行規(guī)定，使用其貸款的工程必須實(shí)行國際公開招標(biāo)。1991年8月，中標(biāo)的意大利英波吉諾公司和托諾公司牽頭意、法、中聯(lián)營體，負(fù)責(zé)修建大壩；德國的菲利普·霍爾茲曼公司和霍克蒂夫公司主導(dǎo)的德、中聯(lián)營體，負(fù)責(zé)修建地下發(fā)電廠房。當(dāng)時(shí)的二灘電站建設(shè)工地上，聚集了全球43個(gè)國家的600多名外籍人員，儼然一個(gè)“小聯(lián)合國”。

　　在二灘建設(shè)過程中，世界銀行提出了種種規(guī)范和要求，由此改寫了中國水電建設(shè)的模式?！八麄兡欠N方式，成本降低了一半都不止，質(zhì)量還很高?！毖o說。

　　直到1998年7月，二灘一期建設(shè)完工，第一臺(tái)機(jī)組開始發(fā)電。1998年8月，在國家電力公司的主持協(xié)調(diào)下，二灘公司與四川省電力公司、重慶市電力公司重新簽訂了《電力電量購銷合同》。根據(jù)該合同，二灘電站在1998-2000年間的合同上網(wǎng)電量分別為9.8億、66.3億、93.1億千瓦時(shí)。

　　但其后，二灘實(shí)際的上網(wǎng)電量卻非常低。據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道，1998年和1999年二灘的實(shí)際上網(wǎng)電量僅為7.5億千瓦時(shí)和49.84千瓦時(shí)，棄水電量分別達(dá)15.6億千瓦時(shí)和81.16億千瓦時(shí)。投產(chǎn)兩年，二灘累計(jì)虧損已達(dá)12.5億元。

　　如此低的上網(wǎng)電量，其背景是當(dāng)時(shí)中國經(jīng)濟(jì)的低潮。

　　“當(dāng)時(shí)大量的投資進(jìn)來，地方政府、民資、外資都進(jìn)來了，電源建設(shè)發(fā)展速度很快。但到了90年代后期，供過于求。”一位參與改革的電力大學(xué)教授對(duì)南方周末記者說。

　　根據(jù)南方電網(wǎng)旗下雜志《南方能源觀察》報(bào)道，1999年4月19日，時(shí)任中共中央總書記江澤民到四川西昌觀看衛(wèi)星發(fā)射，活動(dòng)結(jié)束后再次到二灘水電站考察，獲悉二灘投產(chǎn)就面臨虧損，極為重視?；氐奖本┖?，他把時(shí)任國家計(jì)委主任曾培炎找去，問他，“現(xiàn)在一邊用煤發(fā)電，一邊卻建好了水電站把水白白放掉，這種做法不可理解，世界上有哪個(gè)國家會(huì)這樣做？”

　　曾培炎解釋，二灘水電站的電送不出去，既有電網(wǎng)瓶頸的問題，也有電力體制上的原因。當(dāng)時(shí)，西部地區(qū)電力負(fù)荷低，大型電站電力地方難以消納，而各省電網(wǎng)互為獨(dú)立，都愿意先用本省的電。

　　江澤民聽了以后說，你們要想辦法解決二灘電力送出問題，現(xiàn)行電力體制必須進(jìn)行改革。曾培炎事后說，“由此，二灘棄水成為加快西部電力向外輸送與改革電力體制的重要?jiǎng)右??！?/div>

　　當(dāng)時(shí)還有諸多學(xué)界、政府官員、媒體都對(duì)“二灘現(xiàn)象”發(fā)聲。在業(yè)內(nèi)非常有名的一篇文章是“令人沮喪的電力改革”，這是2000年5月5日，時(shí)任國家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司電力處處長的王駿在《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》上發(fā)表的文章。王駿曾是“中國電力體制改革方案起草人”之一，2014年5月在國家能源局新能源和可再生能源司司長任上被立案調(diào)查。

　　根據(jù)《南方能源觀察》的報(bào)道，2000年，中央開會(huì)討論“十五”計(jì)劃后，朱镕基6月13日在“二灘水電站有關(guān)情況”上批示：“造成如此大的浪費(fèi)，主要是電力體制改革之后，必須改變省為實(shí)體的現(xiàn)狀，實(shí)行跨區(qū)域設(shè)公司，廠網(wǎng)分開，競價(jià)上網(wǎng)，多發(fā)水電，限制火電，關(guān)停小電廠，這樣每年可能節(jié)約發(fā)電成本以百億元計(jì)?！?/div>

　　由二灘電站引發(fā)的關(guān)于新一輪電力體制改革的討論，就此開始。

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