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云南省電改實際效果不佳發(fā)電權(quán)結(jié)構(gòu)并無根本改變

來源：財新周刊 | 0評論 | 5685查看 | 2016-05-18 13:51:00

　　云南從去年11月被確立為首批電改綜合試點后，一直大步走在全國電改最前列，可就是在這樣改革動力充足的地方，電改依舊困難重重。目前，云南省的發(fā)電權(quán)結(jié)構(gòu)并無根本改變：定價權(quán)實質(zhì)由政府價格部門轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟運行主管部門;而需要政府嚴格監(jiān)管的調(diào)度全和輸配權(quán)仍被電網(wǎng)強勢控制，可以說本輪電改目前整體實際效果不佳。61歲的大理州一家民營小水電公司老板劉吉全的故事足以說明一切。

　　3月30日下午，云南省昆明市滇池附近的海埂賓館，正在舉行全省一季度廠網(wǎng)協(xié)調(diào)會。會議由國家能源局云南監(jiān)管辦公室(下稱云監(jiān)辦)主持。這是國家能源局的派出機構(gòu)，負責監(jiān)管云南省電力系統(tǒng)運行情況。劉吉全決定抓住這次機會，反映自己在云南電改中受到的不公平待遇。

　　劉吉全是大理州一家民營小水電公司的老板。他的發(fā)言主要涉及兩個方面，一方面，他認為云南電網(wǎng)不應將2015年“西電東送”降價部分強制分攤給省內(nèi)發(fā)電企業(yè);另一方面，他批評云南省工信委在制定2016年電力市場化交易方案時，存在對部分中小水電企業(yè)強制降價的不公平問題。

　　云南作為全國電力體制改革綜合試點省份之一，改革進程一直備受矚目，劉吉全的質(zhì)疑直指云南電改的兩個核心問題——行政干預和電網(wǎng)壟斷。

　　電力供給遠超需求的云南省，早在2014年就率先探索全省范圍的電改。2015年3月，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(下稱九號文)，啟動了新一輪電力體制改革，隨后批復電力過剩較嚴重的云南、貴州和山西三個省份作為電力體制綜合改革試點，期望通過地方改革嘗試，找到一條可復制、可推廣的改革路徑。

　　這是繼2002年電改之后，中國第二次全國范圍的電力體制改革。上輪電改實現(xiàn)了“廠網(wǎng)分離”，但電網(wǎng)企業(yè)的“主輔分離”“輸配分開”改革最終不了了之。及至“十二五”期間，電力需求增速逐年放緩，由2011年的11.7%降至2015年的0.5%，全國電力裝機卻在2013年之后保持了8%以上的高增長，電力供應大量過剩。伴隨著中國經(jīng)濟新常態(tài)的演變，電力市場的供求關(guān)系亦陷入長期不樂觀局面，各方對市場化改革的呼聲再次達到高潮。

　　在上述背景之下，九號文在各部門的博弈中推出。云南電改實踐隨之升級，2015年11月云南被列為全國電力體制改革綜合試點省份，其2016年電力市場化交易方案預計交易電量達到500億千瓦時，占全省用電量接近35%，大步走在全國電改最前列。

　　然而多位業(yè)內(nèi)人士對記者評價稱，就算是云南這樣內(nèi)在改革動力充足的地區(qū)，仍無法擺脫強力的行政之手，更無法擺脫九號文自身存在的局限性。

　　不僅僅云南遇到這樣的問題，其他國家級跨區(qū)電力交易中心——北京電力交易中心、廣州電力交易中心，以及在重慶和廣東進行的售電側(cè)改革試點，還都被市場普遍評價為“形式大于內(nèi)容”。

　　一言蔽之，本輪電改目前整體實際效果不佳，甚有悲觀者稱，“本輪電改令人沮喪，已不值得期待”。

　　價量皆管制的市場化

　　在云南省一季度廠網(wǎng)協(xié)調(diào)會上，云監(jiān)辦公布了云南成為國家電改綜合試點后的首次監(jiān)管評價。

　　云監(jiān)辦市場監(jiān)管處處長史志偉在會上表示，云南電改雖然在市場化交易方面積極探索，但在市場交易中行政干預的事項較多，行政指令性內(nèi)容與市場交易混為一體，干擾了市場主體參與市場交易的自主權(quán)，嚴重打擊了市場主體參與交易的積極性。

　　從云南試點看，電價和電量仍受到政府管控，并未真正放給市場。典型的例子是，在2015年云南電力市場交易中，工信委從當年6月開始設(shè)定了0.15元/千瓦時的最低交易限價，原因是此前水電站為獲得更多電量競相壓價。而后水電市場化電量基本在這一限價上成交。

　　云南省是中國的水電大省，省內(nèi)瀾滄江、金沙江、怒江的干支流上密布千家水電站。2012年后，云南省水電裝機上馬速度不斷加快，發(fā)電能力開始嚴重過剩，當年棄水量就達到24億千瓦時，到2016年預計水電富余量達到400億千瓦時。水電裝機約占云南全省電力總裝機的75%，全省發(fā)電能力已超過省內(nèi)電力需求的四五倍之多。

　　一位發(fā)電企業(yè)負責人感嘆：“價格都一樣，很難說是市場交易?！睋?jù)記者了解，因所謂的水電市場化交易基本都在最低限價水平上成交，各家水電站可獲得的交易電量很難從競價機制中產(chǎn)生，所以交易電量最終仍由電力交易中心依據(jù)各水庫基本情況，即裝機容量、調(diào)節(jié)能力和來水情況等進行分配，具有很強的行政色彩。

　　業(yè)內(nèi)人士告訴記者，這種現(xiàn)象目前在全國各地電改中普遍存在。本來電改允許市場化交易部分的電價由供需雙方自主定價，但實際操作中，變成所有發(fā)電企業(yè)普遍降一定數(shù)額的電價，電量則仍延續(xù)行政分配方式，最終使得“最低限價”變成了由政府制定的新的上網(wǎng)電價，而定價部門無非是由國家發(fā)改委變成各地方省份的工信部門。

　　云南省從2014年開始試行汛期富余水電競價上網(wǎng)政策，允許70多家工業(yè)企業(yè)參與市場化交易，總交易電量接近100億千瓦時;2015年電力市場化交易改革向全省工業(yè)企業(yè)推開，交易時間也覆蓋了全年，全年市場化交易電量為300多億千瓦時，占全省用電量的20%多;2016年的電力市場化交易方案，除設(shè)定年度、月度交易，還增設(shè)了日前交易，交易電量預計擴至500億千瓦時。2016年延續(xù)的最低限價是0.1元/千瓦時，同時還設(shè)定了目錄電價為最高限價。

　　以2015年實際交易情況來看，這種所謂的市場化交易呈現(xiàn)為政府干預下的普遍降價。

　　值得關(guān)注的是，在云南省2015年和2016年的電力交易規(guī)則中，發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)申報的并非最終成交價格，而是以“價差”的方式申報，即相對于目錄電價降價的差額。一位業(yè)內(nèi)人士告訴財新記者，價差報價方式就是簡單的降價模式，并不考慮成本和供求關(guān)系。電作為一般商品，應由供求關(guān)系決定價格，而非僅允許降價。

　　這樣的價量受限交易還是市場化交易嗎?上述人士認為，云南省政府部門可能主要是擔心電價大漲大跌失控，而其中涉及發(fā)電、用電、電網(wǎng)等各方復雜利益，政府自認為負有穩(wěn)定之責。

　　“這里有一個關(guān)鍵的政策背景。”一位資深業(yè)內(nèi)人士對財新記者指出，九號文對電改重點任務的表述中，提及“有序縮減發(fā)用電計劃”。長久以來，各地政府制定發(fā)用電量計劃并無任何行政許可，國家電力主管部門也從未下達這一計劃，而九號文的上述表述卻變相確定了“發(fā)用電計劃”的行政管控地位，將其徹底“做實”。

　　“這是本輪電改頂層設(shè)計存在的最大局限?！鄙鲜鋈耸恐赋?。

　　水火電利益之爭

　　3月30日上午，在云南省工信委六樓的一間辦公室里，幾家水電企業(yè)人士正在向負責電改方案起草和執(zhí)行的相關(guān)負責人反映情況。

　　“火電企業(yè)就是在搞惡性競爭?！币晃黄髽I(yè)人士直言不諱。

　　根據(jù)2016年云南省電力市場化交易實施方案，火電企業(yè)和一定規(guī)模的水電企業(yè)全部納入市場化交易，取消計劃電量，在同一平臺競爭。但水電作為清潔能源享有優(yōu)先發(fā)電權(quán)，如火電企業(yè)競價獲得了一定發(fā)電量，則可讓水電企業(yè)代發(fā)電，火電企業(yè)和水電企業(yè)依據(jù)發(fā)電收入的2:8來分成。

　　據(jù)財新記者了解，在3月的交易報價中，火電企業(yè)報出的上網(wǎng)價格約0.18元/千瓦時，這低于云南火電行業(yè)最低邊際發(fā)電成本0.2元/千瓦時，一些火電企業(yè)憑借低價競得了交易合同。

　　水電企業(yè)的不滿在于，這一交易規(guī)則允許火電企業(yè)惡性報價，最終由水電企業(yè)代為發(fā)電，而火電企業(yè)“不勞而獲”凈得發(fā)電收入的20%?！斑@是變相將水電企業(yè)的利益轉(zhuǎn)移給火電企業(yè)。”一位水電企業(yè)負責人對財新記者說。

　　云南省工信委相關(guān)負責人對財新記者坦承，上述情況的確有可能發(fā)生，這也是電改試點面臨的一個棘手問題;但政府也需要考慮火電企業(yè)的生存問題。

　　云南共有11家火電企業(yè)，均為中央或地方所屬的國有企業(yè)，近年水電裝機量快速增長且遵循清潔能源優(yōu)先發(fā)電原則，火電的利用小時數(shù)不斷降低，全部處于虧損狀態(tài)。而云南省政府的考量是，必須保留火電機組作為水電的備用電源，保證云南長期供電的安全穩(wěn)定。因此政府的確希望轉(zhuǎn)移部分水電企業(yè)利潤給火電，以保證這11家火電企業(yè)不倒閉。

　　對政府來說，向火電傾斜的交易規(guī)則還有一

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