總量控制制度作為控制碳排放的一項重要措施，在國外應(yīng)對氣候變化立法中占有重要地位。歐盟在2003/87/EC指令和2009/29/EC指令的基礎(chǔ)上，針對碳交易形成了一套完善的法律體系。2011年以來，我國碳交易試點地區(qū)相繼出臺了地方性法律規(guī)范，涉及總量控制與配額交易制度，但各地認識不盡相同，如果能夠在國家層面，從法律上對地方政府的實踐探索加以規(guī)范，有助于推動我國碳交易市場的健康、有序發(fā)展。

　　本文通過剖析碳排放權(quán)交易試點省市的具體做法，借鑒國外總量控制與配額交易的立法原則、基本法律制度、具體制度設(shè)計及監(jiān)管機制等，重點分析了碳排放權(quán)的界定、總量控制制度的管理體系、總量目標設(shè)置、配額分配、調(diào)控機制、監(jiān)督機制、法律責(zé)任、事后評估等問題，最后針對我國開展碳排放總量控制工作提出對策建議。

　　碳排放權(quán)的界定

　　碳排放問題的根源在于權(quán)利界定不清，目前我國的法律制度尚未對此進行明確界定。碳排放權(quán)交易試點省份頒布的《碳排放交易管理辦法》，只有廣東省對“碳排放權(quán)”進行了初步界定。碳排放權(quán)界定難的原因在于：首先，由于我國的法律制度尚未界定碳排放權(quán)，使得地方實踐缺乏依據(jù)；其次，碳排放權(quán)的權(quán)利屬性比較復(fù)雜，其私權(quán)屬性和公權(quán)屬性對碳交易規(guī)則的設(shè)計影響較大，地方難以抉擇；再次，碳交易試點省市都提出要搞總量控制與配額交易，但結(jié)合實施細則我們不難發(fā)現(xiàn)，地方政府對于總量控制與配額交易，以及核證減排量交易概念認知存在混淆，有必要在國家層面對碳排放權(quán)進行明確界定，統(tǒng)一認識，以避免碳交易試點陷入誤區(qū)。

　　本文認為，碳排放權(quán)的界定應(yīng)解決三個問題：第一，碳排放的權(quán)利屬于誰？應(yīng)該分配給誰？這是進行配額分配的前提條件，是屬于公共資源，還是屬于現(xiàn)有排放企業(yè)，是否包括新進入企業(yè)，這些都需要明確界定。第二，需要明確碳排放權(quán)的類型，排放權(quán)是來自于配額分配，還是核證減排量？第三，關(guān)于碳排放的存量和增量權(quán)利是否等同？是采取“老人老辦法，新人新辦法”區(qū)別對待，還是對已有企業(yè)和新進入企業(yè)采取統(tǒng)一標準，亦需要通過立法加以明確。

　　總量控制制度的管理體系

　　控制碳排放是一項全新的工作，需要一定的組織體系、制度基礎(chǔ)開展相關(guān)工作。通過立法確定總量控制的法律地位，在國家層面建立碳排放管理體系，十分必要。從國外經(jīng)驗來看，通過立法形式明確管理機構(gòu)與管理主體，引入第三方機構(gòu)管理。澳大利亞新南威爾士和美國加州都用立法的形式明確規(guī)定了監(jiān)管主體，并且都是以一個機構(gòu)為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)管理全部范圍內(nèi)的碳排放權(quán)交易。這種方法在排放控制的初期推廣具有很大的促進作用，有利于減少行政部門間的沖突，提高了行政效率。歐盟排放交易體系建立了獨立的歐盟中央管理處（The EU Central Administrator）對歐盟成員各國的國家配額計劃進行審批，并運用歐盟獨立交易系統(tǒng)（Community Independent Transaction Log）對二氧化碳交易進行監(jiān)測和管理，對系統(tǒng)運作成效進行評估。

　　管理模式選擇。在管理模式上，歐盟碳排放交易機制采取了集中和分權(quán)相統(tǒng)一的管理模式。EU-ETS覆蓋27個主權(quán)國家，經(jīng)濟水平、政治體制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面差異較大，很難完全統(tǒng)一，于是歐盟碳排放權(quán)交易機制并沒有直接指定成員國的排放權(quán)監(jiān)管機構(gòu), 而是僅對監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)利義務(wù)職責(zé)做了原則性的規(guī)定, 成員國可以享有一定靈活性的自主權(quán)，根據(jù)本國國情設(shè)計監(jiān)管機制。完善的協(xié)調(diào)機制是集中與分權(quán)相結(jié)合的管理模式運行順暢的保障。歐盟委員會通過發(fā)布多項關(guān)于排放交易的指令，為歐盟碳排放權(quán)交易機制奠定了法律基礎(chǔ)，確定了各成員國實施排放交易時應(yīng)當遵循的共同標準。美國實行分散式管理。美國因為沒有統(tǒng)一的全國碳交易市場，也就沒有設(shè)置相關(guān)的聯(lián)邦管理機構(gòu)，由各個區(qū)域碳排放組織或者地方政府自行設(shè)置機構(gòu)管理碳排放交易。

　　我國碳排放交易試點省市均明確當?shù)匕l(fā)展和改革委是碳交易的主管部門。由于碳交易的專業(yè)性較強，政府缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識，為防止政府失靈，引入第三方監(jiān)管機構(gòu)十分必要，對配額分配、企業(yè)排放量進行監(jiān)測，保證政策的公平、公正。從法理上說，自己監(jiān)督自己往往是不利的，因而必須設(shè)置外部監(jiān)督。在我國的法律體系中，由第三方機構(gòu)對法律行為進行監(jiān)督的立法體例比較常見，因而建議我國引入第三方監(jiān)督機構(gòu)對碳排放總量控制相關(guān)工作進行監(jiān)督。

　　總量目標設(shè)置

　　管制氣體種類。從國外經(jīng)驗來看，對哪些氣體排放具備監(jiān)測能力是選擇其是否作為管制對象的重要因素。2003年歐盟排放交易指令規(guī)定,EU-ETS 在第一階段調(diào)控的溫室氣體種類只限于二氧化碳, 這取決于歐盟當時的排放情況和監(jiān)測能力。但在技術(shù)成熟的前提下，如果將更多種類的溫室氣體納入管控范圍，可以進一步降低減排成本。如美國RGGI、加州碳排放交易體系，交易氣體種類則涵蓋了《京都議定書》規(guī)定的六種溫室氣體。

　　當前，試點省市都選擇了二氧化碳作為管理控制氣體，而未涉及其他溫室氣體。在國家層面，應(yīng)當在考慮排放監(jiān)測能力的基礎(chǔ)上，明確我國應(yīng)該管制的溫室氣體種類，以引導(dǎo)地方開展相關(guān)工作。

　　總量目標設(shè)置?？偭靠刂颇繕说男问?，主要有兩類：（1）絕對量目標。面臨的最大問題是總量目標應(yīng)該允許多大的靈活性。（2）相對量目標。包括每單位產(chǎn)出，部門交易量，組合標準，如可再生能源份額，可再生能源證書等。

　　深圳提出建立“可調(diào)整的”總量控制體系，其實質(zhì)仍屬于相對量目標。雖然目前各試點省市總量設(shè)定的方法并不完全相同，但是大致的思路都是，結(jié)合各地能源消費總量目標、碳強度減排目標、GDP增速這三方面的參數(shù)設(shè)定。試點省市對碳抵消都做了規(guī)定，差別在于允許的抵消比例有所不同：深圳市和廣東為10%，上海允許5%。嚴格的碳抵消規(guī)定有利于實現(xiàn)總量控制目標，特別是減少本地的排放。

　　涵蓋行業(yè)。歐盟碳排放交易涉及行業(yè)較廣泛，第一階段就包含了能源業(yè)、耗能 20MW 以上的煉油、水泥、鋼鐵、陶瓷、玻璃以及造紙等行業(yè)，到第二階段調(diào)控范圍擴大到交通、化學(xué)、鋁等行業(yè)，最近又嘗試將航空業(yè)納入管制范圍。涉及行業(yè)越廣，減排效果越好，而且市場越大，交易的成本越低，碳價格也會越穩(wěn)定。美國的強制碳交易制度則比較保守，多集中在電力產(chǎn)業(yè)，如加州碳排放交易體系和RGGI。

　　試點省市總量控制的涵蓋范圍均有所不同，與當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有明顯關(guān)聯(lián)。深圳將工業(yè)、建筑以及交通業(yè)納入強制減排范圍，上海納入了包括鋼鐵、石化、化工等在內(nèi)的工業(yè)以及航空、機場、鐵路、賓館、金融等行業(yè)在內(nèi)的非工業(yè)。廣東則主要以水泥、鋼鐵、陶瓷、石化等高能耗、高排放行業(yè)為主。

　　由于各省市的具體情況和減排目標各有不同，所以，在國家層面很難對總量控制范圍和目標設(shè)置做出統(tǒng)一安排，但需要地方將總量目標制定的過程公開。為建設(shè)國內(nèi)統(tǒng)一的碳交易市場，應(yīng)通過立法規(guī)定國家核證自愿減排量的統(tǒng)一標準。

　　配額分配

　　分配的目標是保證碳排放權(quán)初始分配的公平性。理論上，配額分配應(yīng)堅持以下基本原則：（1）必須保持對減排的激勵，包括對早期行動的激勵；（2）不能對尋租活動或其他削弱體系的活動提供持續(xù)激勵；（3）對于企業(yè)和政府來說成本最小化，促進市場效率；（4）因地制宜，結(jié)合當?shù)氐哪茉唇Y(jié)構(gòu)與排放特征設(shè)計合理的配額分配方式。

　　分配方式。不同的配額分配方法，會產(chǎn)生不同的經(jīng)濟影響和政策效果。免費分配，容易獲得企業(yè)支持，政治上具可行性，但有悖于公平性。歐盟初始分配都采用無償?shù)姆绞?，歐盟排放權(quán)交易機制指令規(guī)定：在第一階段，至少 95%的配額要無償發(fā)放；第二階段，至少90%的配額要無償發(fā)放。對企業(yè)而言，碳排放權(quán)的無償分配實質(zhì)上是一種變相補貼，政府的權(quán)力資源易產(chǎn)生權(quán)力尋租。其次，無償分