“十四五”是我國全面建成小康社會后，開啟全面建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國“兩個十五年”新征程的第一個五年規(guī)劃期，是全面落實高質(zhì)量發(fā)展要求，深入推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的關(guān)鍵時期?？茖W(xué)謀劃未來五年電力發(fā)展，對持續(xù)推進(jìn)西北區(qū)域電力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

根據(jù)習(xí)近平總書記對“十四五”規(guī)劃編制工作重要指示精神和國家能源局《電力發(fā)展“十四五”規(guī)劃工作方案》要求，按照構(gòu)建“清潔低碳、安全高效”能源體系的發(fā)展方略，結(jié)合西北區(qū)域電力發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，經(jīng)過深入研究和分析，我們提出要以“十個注重”為引領(lǐng)，來做好西北區(qū)域的“十四五”電力規(guī)劃工作的建議，以期為“十四五”電力規(guī)劃編制提供決策參考。

一是注重對“十三五”電力規(guī)劃執(zhí)行情況的總結(jié)?！笆濉逼陂g，西北區(qū)域電力行業(yè)發(fā)展取得了巨大成績，規(guī)劃執(zhí)行情況總體良好，但面臨的問題還不少，矛盾也逐步凸顯。例如，新能源消納能力不足、部分省區(qū)棄電問題突出；煤電發(fā)電利用小時數(shù)下降明顯，行業(yè)總體虧損嚴(yán)重；特高壓直流通道利用率較低、電網(wǎng)尤其是低壓電網(wǎng)存在薄弱環(huán)節(jié)等問題。

“十四五”是我國能源發(fā)展由規(guī)模速度型粗放增長向質(zhì)量效率型集約增長轉(zhuǎn)變的重要時期，西北區(qū)域電力行業(yè)發(fā)展也應(yīng)從單純的規(guī)模增長向高質(zhì)量高效率轉(zhuǎn)變。在研究編制西北區(qū)域“十四五”電力規(guī)劃時，要認(rèn)真總結(jié)“十三五”規(guī)劃執(zhí)行情況的經(jīng)驗教訓(xùn)，歸納“十三五”電力發(fā)展的亮點，分析面臨的問題和短板，并挖掘問題產(chǎn)生的深層次原因，從而揚(yáng)長避短，有針對性的、高質(zhì)量的編制“十四五”規(guī)劃，切實發(fā)揮規(guī)劃對電力發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)作用。

二是注重對“十四五”電力需求的預(yù)測。電力需求預(yù)測是電力規(guī)劃的主要依據(jù)之一，電力需求預(yù)測的總量直接決定了“十四五”期間電源、電網(wǎng)發(fā)展規(guī)模的總量?！笆濉焙笃谖覈?jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速減緩。傳統(tǒng)高耗能行業(yè)產(chǎn)能過剩、增長乏力，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級提速。全球疫情和世界經(jīng)濟(jì)形勢依然復(fù)雜嚴(yán)峻，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊和影響還在不斷顯現(xiàn)，也對電力需求增長帶來挑戰(zhàn)。但總體而言，我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好、長期向好的大趨勢不會改變，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平的持續(xù)提高對用電量增長的剛性需求不會改變。

因此，西北區(qū)域“十四五”規(guī)劃應(yīng)注重對電力需求的預(yù)測。應(yīng)綜合新冠肺炎、復(fù)工復(fù)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、國際形勢變化、產(chǎn)業(yè)政策等多種因素，采取科學(xué)合理的方法對西北各省區(qū)電力需求進(jìn)行科學(xué)研判預(yù)測，認(rèn)真分析各行各業(yè)對于用能、用電需求的變化，立足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，實事求是、遵循規(guī)律，著眼長遠(yuǎn)、統(tǒng)籌兼顧，在合理預(yù)測用能、用電需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行電力規(guī)劃；保證電力發(fā)展既滿足國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求，又實現(xiàn)電力工業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的要求。

三是注重電力體制改革尤其是電價政策對電力規(guī)劃的影響與制約。“十三五”期間，隨著電力體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，市場化電量占比不斷提高，市場在電力資源配置中的決定性作用逐步顯現(xiàn)。電價改革也在不斷推進(jìn)，電價政策在不斷完善。比如近日國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于核定2020-2022年省級電網(wǎng)輸配電價的通知》，標(biāo)志著我國輸配電價政策基本完善，在諸多方面取得了重要突破，表現(xiàn)為“一個全面，三個首次”，即全面完善了電價規(guī)則，規(guī)范了定價程序，實現(xiàn)了嚴(yán)格按機(jī)制定價；首次實現(xiàn)了對所有省級電網(wǎng)和區(qū)域電網(wǎng)輸配電價核定的一次性全覆蓋，首次核定了分電壓等級理論輸配電價，首次將“網(wǎng)對網(wǎng)”外送輸電價格納入省級電網(wǎng)核價。上述政策將有力促進(jìn)電力資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。

“十四五”電力規(guī)劃應(yīng)注重對新一輪電力體制改革的研究分析，規(guī)劃制定要充分考慮電力體制改革的目標(biāo)任務(wù)。要認(rèn)真研究關(guān)注電價改革和電價政策對電力投資、結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)經(jīng)營、電力消費(fèi)等重大影響，充分發(fā)揮各類電價政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展及電力投資引導(dǎo)作用，實現(xiàn)用價格信號更好地促進(jìn)資源的優(yōu)化配置和高效利用。

四是注重發(fā)揮電力規(guī)劃對電力投資布局的引領(lǐng)作用。電力工業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，屬于資金密集型行業(yè)，具有投資大、產(chǎn)業(yè)鏈長、帶動能力強(qiáng)的特點。電力規(guī)劃是電力工業(yè)發(fā)展的行動綱領(lǐng)，也是布局重大電力項目的依據(jù)。制定有全局性、前瞻性、指導(dǎo)性的電力規(guī)劃，對促進(jìn)電力及相關(guān)行業(yè)各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)電力投資合理布局具有重大意義。

西北區(qū)域能源資源富集，但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，布局上不盡合理，用電結(jié)構(gòu)單一，因此“十四五”電力規(guī)劃中應(yīng)注重電力規(guī)劃對電力投資布局的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，鞏固成果，補(bǔ)齊短板。例如，引導(dǎo)能源轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展，減少化石能源消費(fèi)占比；引導(dǎo)能源綜合利用，高效綠色；引導(dǎo)多種能源協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)勢互補(bǔ)；引導(dǎo)薄弱的配電網(wǎng)加快發(fā)展，引導(dǎo)電力投資在布局上對西北革命老區(qū)以及深度貧困地區(qū)的適當(dāng)傾斜，進(jìn)而帶動整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。

五是注重電力規(guī)劃安全性與經(jīng)濟(jì)性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。電力是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),確保電力的安全穩(wěn)定有序供應(yīng)一直是電力規(guī)劃的基本原則和目標(biāo)。隨著能源市場化改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)利益也是各市場參與方所追求的重要目標(biāo)之一，經(jīng)濟(jì)性和安全性不再表現(xiàn)為兩個獨(dú)立的甚至是對立的指標(biāo)，而是成為互相依存密切聯(lián)系的統(tǒng)一體。

“十四五”電力規(guī)劃要高度重視電力的安全和保障，但也要注重經(jīng)濟(jì)性評價和分析，不能顧此失彼，偏重一面。一方面應(yīng)注重能源安全新戰(zhàn)略要求下的電力安全保障體系建設(shè)，注重提高電力安全保障能力，確保電力系統(tǒng)安全、穩(wěn)定運(yùn)行。另一方面應(yīng)充分考慮能源經(jīng)濟(jì)性，避免電力的過度重復(fù)投資、加大成本，實施高質(zhì)量發(fā)展要求下的電力工業(yè)效率提升，實現(xiàn)電力工業(yè)高效發(fā)展。例如配電網(wǎng)的規(guī)劃，在安全性要求高的地區(qū)，如大型城市、人口密集區(qū)，規(guī)劃應(yīng)優(yōu)先保障安全性；在偏遠(yuǎn)的郊區(qū)和人口稀少處，對安全的要求會降低，更多需要考慮到效率和經(jīng)濟(jì)性。

六是注重發(fā)揮區(qū)域電力行業(yè)整體優(yōu)勢，發(fā)揮區(qū)域交易機(jī)制作用。西北區(qū)域資源豐富，各省區(qū)特征明顯，互補(bǔ)性強(qiáng)。煤電、風(fēng)電、光伏、水電、光熱品種齊全，電價水平競爭能力強(qiáng)。陜西、新疆煤電外送潛力大，新疆、甘肅及青海風(fēng)光電外送潛力大。西北各省在西電東送中互補(bǔ)特性較為明顯。

“十四五”規(guī)劃要注重發(fā)揮西北區(qū)域資源整體優(yōu)勢，貫徹習(xí)總書記提出的黃河流域高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略，不斷擴(kuò)大西電東送規(guī)模，促進(jìn)西北地區(qū)能源資源在全國范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。同時要注重加強(qiáng)區(qū)域交易機(jī)制政策研究，打破省間壁壘、同時加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)力度，解決局部電網(wǎng)送電能力限制及跨省區(qū)聯(lián)絡(luò)線送電能力限制等原因，緩解區(qū)域內(nèi)各省區(qū)因消納能力不足、調(diào)峰資源有限等導(dǎo)致的新能源棄電問題。

七是注重利用區(qū)域內(nèi)新能源發(fā)電互補(bǔ)特性促進(jìn)新能源消納。西北區(qū)域幅員遼闊，新能源發(fā)電具有天然的互補(bǔ)性，充分利用這一特點可進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域內(nèi)新能源消納。按照95%的新能源利用率測算，西北五省區(qū)互補(bǔ)消納與各省區(qū)分別消納相比，需要的調(diào)峰容量全網(wǎng)可減少11%。按照風(fēng)電95%保證率參加電力平衡測算，五省區(qū)互補(bǔ)消納與各省區(qū)分別消納相比，全網(wǎng)將增加5%的風(fēng)電裝機(jī)參與電力平衡，進(jìn)一步提高了新能源的利用率。因此，在研究制定西北區(qū)域“十四五”電力規(guī)劃時，要充分考慮區(qū)域內(nèi)不同省區(qū)新能源互補(bǔ)消納的特點作用，最大程度地促進(jìn)新能源消納。

八是注重煤電行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)煤電與化工深度耦合。西北區(qū)域煤電資源豐富，是保障電力供應(yīng)最為經(jīng)濟(jì)可行的電源。同時西北電網(wǎng)作為送出型電網(wǎng)，煤電在對電網(wǎng)頻率、電壓支撐方面的作用難以替代，因此“十四五”期間，煤電仍將是西北地區(qū)電力供應(yīng)保障的基礎(chǔ)性電源，將繼續(xù)發(fā)揮電力安全保障“壓艙石”的作用，但目前煤電行業(yè)虧損較為普遍，影響后續(xù)煤電的平穩(wěn)發(fā)展。

“十四五”規(guī)劃應(yīng)多措并舉，解決“十三五”期間煤電企業(yè)虧損嚴(yán)重，發(fā)展動力不足問題，完善煤電上網(wǎng)電價形成機(jī)制，緩解煤電經(jīng)營壓力；同時盡量減少新增煤電，在有序發(fā)展增量的同時，著力實現(xiàn)存量機(jī)組的優(yōu)化升級，推動靈活、低碳和高效發(fā)展，促進(jìn)電煤行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。要注重煤電與化工深度耦合及能效提升，結(jié)合綜合能源基地建設(shè)及節(jié)能減排改造，鼓勵煤電與煤炭分級利用、煤電與化工深度耦合發(fā)展，鼓勵煤電采用新技術(shù)進(jìn)一步提高能效、提高發(fā)電靈活性、減少污染物及溫室氣體的排放。

九是注重提升區(qū)域內(nèi)電網(wǎng)調(diào)峰能力建設(shè)。西北地區(qū)調(diào)峰能力提升主要通過建設(shè)水電、抽水蓄能電站、光熱電站、儲能及火電靈活性改造來實現(xiàn)。但受生態(tài)環(huán)保、投資、經(jīng)濟(jì)效益、缺乏盈利模式等因素的影響，“十三五”西北區(qū)域水電建設(shè)進(jìn)展緩慢，火電靈活性改造不及預(yù)期，光熱發(fā)展后繼乏力，抽水蓄能及電化學(xué)儲能電站缺乏盈利模式。

“十四五”規(guī)劃要注重提升調(diào)峰能力建設(shè)，通過加大水電開發(fā)力度，制定措施激勵火電靈活性改造，保持光熱電站上網(wǎng)電價政策的延續(xù)性，以市場化價格機(jī)制激勵儲能電站建設(shè)，完善輔助服務(wù)市場等措施，提升西北電網(wǎng)調(diào)峰能力。

十是注重電力規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)管?！峨娏σ?guī)劃管理辦法》提出“電力規(guī)劃應(yīng)在能源發(fā)展總體規(guī)劃框架下，統(tǒng)籌水電、煤電、氣電、核電、新能源發(fā)電以及輸配電網(wǎng)等規(guī)劃，支持非化石能源優(yōu)先利用和分布式能源發(fā)展”。但目前電力規(guī)劃與新能源、水電等電源規(guī)劃由不同主管部門分別委托，同步進(jìn)行編制，電力規(guī)劃對各類電源專項規(guī)劃的統(tǒng)籌作用未能有效發(fā)揮。同時，受環(huán)保、資金、經(jīng)濟(jì)性及監(jiān)管不到位等多種因素的影響，西北區(qū)域“十三五”規(guī)劃執(zhí)行未能完全到位，部分重點項目未能如期完成。

“十四五”規(guī)劃要注重完善規(guī)劃編制機(jī)制，突出電力規(guī)劃對新能源等電源專項規(guī)劃的統(tǒng)籌指導(dǎo)作用。同時強(qiáng)化對電力規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)管，加強(qiáng)對地方能源主管部門和電力企業(yè)執(zhí)行和落實國家規(guī)劃情況的監(jiān)管，適時將執(zhí)行情況和存在問題向社會公布，督促電力規(guī)劃的嚴(yán)格執(zhí)行，維護(hù)規(guī)劃的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性。

作者：黃少中，國家能源局西北能源監(jiān)管局局長，“中國電力圓桌”成員，“中國電力圓桌”是中國電力改革和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的高端對話機(jī)制和溝通平臺，由中國能源研究會主辦、中國能源研究會能源政策研究中心承辦。