能源行業(yè)的市場化改革離不開有效的能源市場監(jiān)管，有效的能源監(jiān)管離不開有力的立法支撐。

4月10日，國家能源局發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》（下稱《能源法（征求意見稿）》）公開征求意見公告?！赌茉捶ǎㄕ髑笠庖姼澹饭?1章117條內(nèi)容，能源市場及其監(jiān)管相關(guān)內(nèi)容著墨較多，但也存在能源市場秩序監(jiān)管措施和行政處罰相關(guān)條款缺失的問題。

一、能源市場和監(jiān)管地位重要，但能源市場秩序監(jiān)管措施和手段嚴重缺失

《能源法（征求意見稿）》針對設(shè)置能源市場獨立章節(jié)，涉及能源市場秩序、電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)成本、電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)公平開放、普遍服務(wù)等經(jīng)濟性監(jiān)管方面的條文多達25條，分布在第一章總則、第五章能源市場、第九章監(jiān)督管理、第十章法律責任等章節(jié)。總體看，《能源法（征求意見稿）》將能源市場建設(shè)運營和市場監(jiān)管放在重要地位，但對賦予監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管措施和行政處罰手段缺失，在強調(diào)政府部門“法無授權(quán)不可為、法定職責必須為”的背景下，將會影響到能源市場監(jiān)管實踐。

1、針對能源市場秩序違法行為行政處罰條款缺失。

《能源法（征求意見稿）》“第十章法律責任”中未見對能源市場違法行為的處罰條款，由于沒有賦予監(jiān)管機構(gòu)有力的行政執(zhí)法武器，寄予厚望的“有效監(jiān)管”落實困難，不可避免地影響對能源市場的依法監(jiān)管。目前，國內(nèi)證券、期貨、銀行、保險等行業(yè)保留了專門的行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)，特別是證券期貨行業(yè)也有相關(guān)開展集中交易的專業(yè)市場。與這些行業(yè)的法律法規(guī)對比分析，《能源法（征求意見稿）》主要缺失以下內(nèi)容：

一是缺少對市場主體在能源市場嚴重違法行為的行政處罰條款。證券、期貨行業(yè)由于涉及集中交易的場所和方式，相關(guān)法律法規(guī)對市場主體在相關(guān)市場交易中的違法違規(guī)交易行為，都有相應(yīng)的界定和行政處理條款。如，《證券法》“第三章證券交易”“第三節(jié)禁止的交易行為”明確提出要求禁止的內(nèi)幕交易、市場操縱、擾亂市場等違法行為的具體表現(xiàn)形式；“第十三章法律責任”中第191條針對內(nèi)幕交易、第192條針對市場操縱、第193條針對擾亂市場秩序等違法行為，明確了行政處罰要求。又如，《期貨交易管理條例》第3條規(guī)定“禁止欺詐、內(nèi)幕交易和操縱期貨交易價格等違法行為”；“第七章法律責任”中第69條針對內(nèi)幕交易、第70條針對市場操縱等違法行為，明確了行政處罰要求。綜上，能源市場主體在從事市場交易活動中的違法行為及其行政處罰條款，需要在立法中有基本表述，再在后續(xù)相關(guān)專業(yè)法律法規(guī)制定或修訂中細化落實。

二是缺失交易機構(gòu)、調(diào)度機構(gòu)嚴重違法行為的行政處罰條款。還是以證券、期貨市場為例。如，《證券法》第200條針對交易所允許非會員直接參與股票的集中交易的行為，明確了行政處罰要求。又如，《期貨交易管理條例》“第七章法律責任”中第64條針、第65條針對交易所的多種違法違規(guī)行為，明確了行政處罰要求?？紤]到能源市場中電力、天然氣市場涉及電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)的調(diào)度運行，相關(guān)調(diào)度機構(gòu)執(zhí)行市場規(guī)則和調(diào)度規(guī)則的行為也因納入兼顧范疇。綜上，能源市場交易機構(gòu)、調(diào)度機構(gòu)在從事市場運營和相關(guān)調(diào)度活動中的違法行為及其行政處罰條款，需要在立法中有基本表述，再在后續(xù)相關(guān)專業(yè)法律法規(guī)制定或修訂中細化落實。

三是市場禁入等行政處罰手段缺失。市場禁入是一種重要的市場監(jiān)管手段，在其他行業(yè)得到廣泛應(yīng)用；通過對存在嚴重違法違規(guī)情形的企業(yè)和個人實施一定周期或終身的市場乃至行業(yè)禁入，可以起到法律警示和威懾作用。如，《證券法》第221條、《期貨交易管理條例》第77條、《商業(yè)銀行法》第89條、《保險法》第179條，均提出了市場或行業(yè)禁入措施?！赌茉捶ǎㄕ髑笠庖姼澹飞袩o相關(guān)條款支撐，將不利于有效開展能源市場秩序監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)督管理。

2、信息披露作為一項重要的監(jiān)管手段，只有罰則但未作為監(jiān)管措施。

無論是證券、期貨、銀行、保險等金融行業(yè)還是電力行業(yè)，都將信息披露作為一項重要的監(jiān)管手段。如，《電力監(jiān)管條例》“第四章監(jiān)管措施”中第23條“電力監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)責令電力企業(yè)、電力調(diào)度交易機構(gòu)按照國家有關(guān)電力監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則的規(guī)定如實披露有關(guān)信息”?！赌茉捶ǎㄕ髑笠庖姼澹返?10條第（四）項針對信息披露有相應(yīng)的罰則，但是在“第九章監(jiān)督管理”中未將其作為一項監(jiān)管手段，前后表述不一致。

3、能源市場秩序的監(jiān)管應(yīng)與交易機構(gòu)設(shè)立的審批權(quán)限基本匹配

按照國家有關(guān)政策，交易場所的設(shè)立應(yīng)經(jīng)所在地省級政府批準。國務(wù)院能源主管部門和國務(wù)院有關(guān)部門在推動能源市場發(fā)展，布局交易機構(gòu)和交易平臺時，要同時與省級人民政府取得一致意見。綜上，《能源法（征求意見稿）》第69條能源市場市場秩序監(jiān)管限定為縣級及以上人民政府及部門不妥。

二、具體修改建議

1、對《能源法（征求意見稿）》第69條修改建議

增加一款：能源市場交易機構(gòu)應(yīng)當按照批準的章程和市場規(guī)則組織能源交易活動，落實能源市場風險防控主體責任，保障能源市場平穩(wěn)運行。電力和天然氣市場中的調(diào)度機構(gòu)應(yīng)當嚴格遵守市場規(guī)則和調(diào)度規(guī)則要求，提供公平、公正、公開的能源調(diào)度服務(wù)。禁止能源市場主體以違法手段操縱能源市場，影響或者意圖影響能源交易價格或者交易量。

將“縣級以上人民政府及其部門應(yīng)當加強對能源市場運行秩序和自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，規(guī)范和維護公平競爭的能源市場秩序”修改為“國務(wù)院能源主管部門、國務(wù)院有關(guān)部門和省級人民政府及其部門應(yīng)當加強對能源市場運行秩序的監(jiān)管，規(guī)范和維護公平競爭的能源市場秩序”。

2、在“第九章監(jiān)督管理”中增加一條“信息披露”作為監(jiān)管措施。

〔信息披露〕能源主管部門和有關(guān)部門有權(quán)責令能源企業(yè)按照國家有關(guān)能源監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則的規(guī)定如實披露有關(guān)信息。

3、在“第十章法律責任”中增加3條能源市場秩序違法行為的處罰條款。

（1）能源市場交易機構(gòu)、調(diào)度機構(gòu)違反本法有關(guān)規(guī)定的，由相應(yīng)能源監(jiān)管機構(gòu)責令改正，逾期不改正的，處10萬元以上100萬元以下的罰款。

（2）能源市場主體以不當手段操縱能源市場的，由相應(yīng)能源監(jiān)管機構(gòu)沒收其違法所得，按違法行為持續(xù)時間內(nèi)的最小交易周期進行處10萬元以上100萬元以下的罰款。最小交易周期少于1天的，按天為單位進行處罰。

（3）能源市場交易機構(gòu)、調(diào)度機構(gòu)和市場主體存在嚴重違法違規(guī)行為的，相應(yīng)能源監(jiān)管機構(gòu)可以禁止直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員一定期限直至終身從事能源市場工作。