千呼萬喚始出來，中國統(tǒng)一能源法典，終于踏出堅(jiān)實(shí)一步。

能源政策法律化。已有《煤炭法》《電力法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《石油天然氣管道保護(hù)法》《核安全法》等能源單行法，以及相配套的一系列行政法規(guī)、規(guī)章和地方能源法規(guī)，仍然需要一部統(tǒng)領(lǐng)的法律，明確我國能源發(fā)展改革關(guān)于方向目標(biāo)、基本法律制度、能源戰(zhàn)略等頂層設(shè)計(jì)問題，以法律的穩(wěn)定性，保障能源發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)政策和基本制度的穩(wěn)定。

從具體的立法條文看，能源立法有其在體系上有不可避免的局限性，更多宣示性的條款、回避主要問題，雖從促進(jìn)立法出臺(tái)層面可以理解局限性的存在，但與各方期待統(tǒng)一能源立法本可實(shí)現(xiàn)的程度相比較，仍不免讓人失望。

一、大國崛起的能源力量需要能源基本法保障

能源立法，意圖統(tǒng)一各種能源資源的管理，包括“產(chǎn)生熱能、機(jī)械能、電能、核能和化學(xué)能等能量的資源，主要包括煤炭、石油、天然氣（含頁巖氣、煤層氣、生物天然氣等）、核能、氫能、風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能、電力和熱力以及其他直接或者通過加工、轉(zhuǎn)換而取得有用能的各種資源?！?/p>

《能源法》第二條關(guān)于適用范圍的表述，“在中華人民共和國領(lǐng)域和管轄的其他海域內(nèi)從事能源開發(fā)利用及監(jiān)督管理活動(dòng)，適用本法?！闭蔑@了大國和平崛起，參與國際能源開發(fā)利用的藍(lán)圖。

能源法，立法關(guān)注的焦點(diǎn)是，如何通過法律處理能源領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與安全三者價(jià)值之間的適度平衡。例如：第三條關(guān)于能源“戰(zhàn)略和體系”的表述，即是如此：“能源開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)與生態(tài)文明相適應(yīng)，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，遵循推動(dòng)消費(fèi)革命、供給革命、技術(shù)革命、體制革命和全方位加強(qiáng)國際合作的發(fā)展方向，實(shí)施節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、綠色低碳和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的能源發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。”

但實(shí)質(zhì)上，經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與安全三者之間的價(jià)值并非總是和諧平衡的，都希望能將能源立法拉向更偏重于己方的方向，因此一個(gè)有效的能源法，其看點(diǎn)之一就是如何協(xié)調(diào)這三個(gè)價(jià)值之間的沖突，并產(chǎn)出對(duì)于社會(huì)的最佳結(jié)果。由能源立法確立的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及能源發(fā)展政策等規(guī)則，將不僅會(huì)決定國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力與能源安全保障，還會(huì)決定是否能夠完成履行碳排放減少的國際承諾。

二、能源立法定位與環(huán)境、安全、經(jīng)濟(jì)交互影響

能源法的立法設(shè)計(jì)，明顯受到環(huán)境、安全、經(jīng)濟(jì)三個(gè)方面的跨領(lǐng)域交互影響，讓中國能源法變得更加整體與全面。中國能源立法中，開篇即開始展示出現(xiàn)許多跨領(lǐng)域的議題，全面體現(xiàn)中國能源法理論與立法研究的全面發(fā)展。

（一）環(huán)境規(guī)則因素促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整 加速能源企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

能源統(tǒng)一立法，顯著強(qiáng)化對(duì)環(huán)境的保護(hù)，全面體現(xiàn)我們國家在能源領(lǐng)域，主動(dòng)積極承擔(dān)大國責(zé)任。保護(hù)環(huán)境、減少碳排放和溫室氣體排放、高效節(jié)能，已經(jīng)成為國內(nèi)外的共識(shí)。因此，我們國家在能源領(lǐng)域直面國際壓力，正視生態(tài)保護(hù)，提出了具體的、可落實(shí)的環(huán)境保護(hù)措施，建立能源與環(huán)境關(guān)系處理的法律體系。

《能源法》第三條總領(lǐng)性地提出，“能源開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)與生態(tài)文明相適應(yīng)”。能源立法與環(huán)境立法，都涉及自然資源的有效治理，而能源生產(chǎn)與運(yùn)行活動(dòng)可能產(chǎn)生的污染結(jié)果，會(huì)威脅到環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。能源發(fā)展戰(zhàn)略的“節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、綠色低碳和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”政策走向，成為后續(xù)能源法發(fā)展的焦點(diǎn)問題。因此，后續(xù)《能源法》第四條也提出“調(diào)整和優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)”：優(yōu)先發(fā)展可再生能源，安全高效發(fā)展核電，提高非化石能源比重，推動(dòng)化石能源的清潔高效利用和低碳化發(fā)展。

而《能源法》第三十二條，則細(xì)化提出“優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)”：

●《能源法》對(duì)化石能源開發(fā)明確安全、綠色、集約和高效要求，加速行業(yè)洗牌

對(duì)于煤炭、石油和天然氣等化石能源的開發(fā)和加工轉(zhuǎn)換，應(yīng)采用先進(jìn)、適用科學(xué)技術(shù)的要求，無疑進(jìn)一步壓縮了行業(yè)的盈利空間，以宏觀條款促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。尤為明顯的是，加大對(duì)煤炭有序開發(fā)的統(tǒng)一管控，全面提升煤炭安全綠色開采的開發(fā)成本，進(jìn)一步淘汰小型煤炭開發(fā)，加速行業(yè)整合。

最基本的電力安全供應(yīng)和系統(tǒng)保障運(yùn)行還要靠火電，但火電開發(fā)也被要求應(yīng)當(dāng)采取“清潔、安全、高效的火力發(fā)電以及相關(guān)技術(shù)”。特別在電力交易市場化的形勢下，無論在哪個(gè)地方的電力交易試點(diǎn)中，（相對(duì)）高成本的火電都是參與市場的發(fā)電側(cè)降價(jià)主力，這對(duì)現(xiàn)存的火電企業(yè)的生存和發(fā)展明確提出了新要求。同時(shí)，催生了建立更加合理的輔助服務(wù)市場機(jī)制的需求，火電為可再生能源進(jìn)行調(diào)峰，保障可再生能源消納。

例如，火電行業(yè)龍頭——華能國際電力股份有限公司，已經(jīng)連續(xù)兩年沒有新增火電機(jī)組，2019年境內(nèi)電廠含稅平均結(jié)算電價(jià)為417.00元/兆瓦時(shí),同比下降0.35%（但由于增值稅率下調(diào),2019年扣稅火電平均結(jié)算電價(jià)同比提升6.9%）。這也從側(cè)面反映出火電在目前發(fā)電企業(yè)中的尷尬地位。

●政策紅利全面加速非化石能源發(fā)展，市場性因素有待檢驗(yàn)

正文文字為實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益，能源法將可再生能源和核能等非化石能源的優(yōu)先發(fā)展，已經(jīng)被明確列入國家宏觀調(diào)控的范疇，甚至已經(jīng)將相關(guān)指標(biāo)分解為各級(jí)人民政府的考核目標(biāo)，顯示了我國政府發(fā)展非化石能源的決心。2019年全國用電量超過72200千瓦時(shí)，可再生能源電量占總發(fā)電量比重超過27%，已實(shí)現(xiàn)了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020年）》提出的“非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%”的要求。

可以想象，日后可再生能源發(fā)展和消納，國家與各級(jí)政府的意志和作用力將不斷增強(qiáng)，但如何發(fā)揮市場因素的作用則暫未可知。

《能源法》第四十五條中規(guī)定，“國家建立可再生能源電力消納保障制度，社會(huì)用電量中消納可再生能源發(fā)電量的最低比重指標(biāo)，同時(shí)轉(zhuǎn)化為供電、售電企業(yè)以及參與市場化交易的電力用戶應(yīng)當(dāng)完成的義務(wù)?！苯Y(jié)合2019年5月10日，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》，這標(biāo)志著我國強(qiáng)制性可再生能源消納機(jī)制的正式建立。

《能源法》第四十六條中規(guī)定，“國家的財(cái)政、金融和價(jià)格政策，支持可再生能源開發(fā)利用?！钡?，新能源和可再生能源市場的相關(guān)機(jī)制和基本政策，遺憾沒能在能源法中得以體現(xiàn)，是否支持能源金融衍生品等問題懸而未決，為后續(xù)相關(guān)法律發(fā)展留下了不小想象空間。

《能源法》第四十七條中規(guī)定，在生態(tài)優(yōu)先前提下，國家實(shí)施流域梯級(jí)開發(fā)水能資源。這里出現(xiàn)了相關(guān)政策性的原則表述方式，例如“堅(jiān)持集中式和分布式并舉、本地消納和外送相結(jié)合的原則”，“因地制宜高效開發(fā)利用”、“鼓勵(lì)推廣”、“積極推進(jìn)”，類似的表述更有待于專業(yè)法規(guī)中予以細(xì)化明確，難以直接轉(zhuǎn)化為各級(jí)政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)或企業(yè)行動(dòng)，需要各級(jí)人民政府政策出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。

（二）能源安全保障宣言措施不足 加重能源企業(yè)責(zé)任

能源安全體系，包括“能源生產(chǎn)安全”和“能源供應(yīng)安全”，是維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和國家安全的重要基礎(chǔ)。因此，需要通過構(gòu)筑能源安全的保障體系，建立能源安全觀，包括了生產(chǎn)安全保障、戰(zhàn)略安全保障、預(yù)測預(yù)警保障、突發(fā)應(yīng)急保障四個(gè)方面。

●能源設(shè)施、場所安全，政府保護(hù)尚待細(xì)化

立法明確能源企業(yè)的安全義務(wù)，這無可厚非，也在能源基本法領(lǐng)域明確了能源基礎(chǔ)設(shè)施“符合安全要求的隔離區(qū)或者保護(hù)區(qū)”，但該區(qū)域的權(quán)益性質(zhì)和保護(hù)方式，能源法遺憾立法未深入定性。其中“地方各級(jí)人民政府”的依法保護(hù)義務(wù)，但保護(hù)的方式和機(jī)制，也遺憾未能進(jìn)一步明確，避免了各級(jí)人民政府的履職壓力。可見，能源立法更多是對(duì)能源企業(yè)的義務(wù)法，而難以成為政府的自我約束的法律。

●能源行業(yè)“網(wǎng)絡(luò)與信息安全”，納入大網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管范疇

本次立法的其中一個(gè)值得關(guān)注焦點(diǎn)，是第七十二條單獨(dú)將“能源行業(yè)網(wǎng)絡(luò)與信息安全”問題專門予以規(guī)定，這也是在《網(wǎng)絡(luò)安全法》頒布實(shí)施以后，更加明確地講能源行業(yè)專業(yè)領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)與信息安全納入“網(wǎng)絡(luò)范疇”。

從這個(gè)意義上講，也通過《能源法》立法明確，能源互聯(lián)網(wǎng)、電力物聯(lián)網(wǎng)、智能電網(wǎng)等等相關(guān)信息、數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)的問題，也同時(shí)落入了國家網(wǎng)信部門、國務(wù)院電信主管部門、公安部門和其他網(wǎng)絡(luò)安全有關(guān)機(jī)關(guān)的監(jiān)管范疇。所以，國務(wù)院能源主管部門則無法單獨(dú)制定相關(guān)規(guī)則，只能進(jìn)一步“推動(dòng)建立健全能源行業(yè)網(wǎng)絡(luò)與信息安全的法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系”。

既然能源行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)安全問題已經(jīng)落入相關(guān)專業(yè)法律監(jiān)管領(lǐng)域，本無必要再畫蛇添足地出現(xiàn)第七十二條第二款，“能源企業(yè)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)與信息安全法律、行政法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)?！钡@然立法還是要體現(xiàn)對(duì)能源企業(yè)的不對(duì)稱監(jiān)管，卻絕口不提能源行業(yè)其他市場主體的網(wǎng)絡(luò)安全守法義務(wù)。

●能源安全儲(chǔ)備制度，依賴行政管理

主要體現(xiàn)為能源產(chǎn)品戰(zhàn)略儲(chǔ)備和能源資源儲(chǔ)備制度，這顯然不是能源法可以完全解決的重大制度，因此本法主要是進(jìn)行了授權(quán)性和程序的規(guī)范。

對(duì)于企業(yè)儲(chǔ)備，尤其是企業(yè)社會(huì)責(zé)任儲(chǔ)備，遺憾立法未進(jìn)一步明確激勵(lì)制度。例如“誰儲(chǔ)備誰優(yōu)先使用”的基本原則，不利于鼓勵(lì)企業(yè)自主開展能源社會(huì)責(zé)任儲(chǔ)備工作。最后只能演變成為行政強(qiáng)制下的企業(yè)儲(chǔ)備，“縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門負(fù)責(zé)能源安全儲(chǔ)備能力建設(shè)和收儲(chǔ)、輪換、動(dòng)用管理?！?/p>

●能源預(yù)測預(yù)警，能源企業(yè)義務(wù)背上隱患

能源預(yù)測（energy foreing），通常是對(duì)各種能源的供應(yīng)量、需求量（能耗量）及其比例關(guān)系的推測，目的是有針對(duì)性地增加或減少能源儲(chǔ)備，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局。

從本次立法的角度看，本意是由國務(wù)院能源主管部門、縣級(jí)以上人民政府事實(shí)預(yù)測預(yù)警。但遺憾未進(jìn)一步明確政府的預(yù)測預(yù)警信息報(bào)告和公開制度。例如，全國、省、市、縣四級(jí)如何聯(lián)動(dòng)等等。但實(shí)質(zhì)上，卻是在第七十六條第三款中，施加了能源企業(yè)及時(shí)向縣級(jí)以上人民政府報(bào)告能源預(yù)測預(yù)警信息的義務(wù)，如果因?yàn)槲醇皶r(shí)報(bào)告，引發(fā)能源安全應(yīng)急響應(yīng)的滯后，雖然立法未名言，但問責(zé)難免首先落在能源企業(yè)。

遺憾的是，如果能源企業(yè)承擔(dān)預(yù)警義務(wù)不可避免，但如何進(jìn)行預(yù)警信息的報(bào)告和傳遞，報(bào)告的渠道、報(bào)告對(duì)象、報(bào)告內(nèi)容、報(bào)告頻率、報(bào)告準(zhǔn)確性要求、未履行的后果、報(bào)告后政府的響應(yīng)與處理等等細(xì)節(jié)，如何執(zhí)行？這些疑問都在能源基本法中無法看到。

例如，是否全國性的能源企業(yè)，負(fù)有義務(wù)向全國每一個(gè)縣級(jí)以上各級(jí)人民政府進(jìn)行報(bào)告？要么此信息傳遞成本過高，要么預(yù)測預(yù)警淪為形式主義，難以起到預(yù)警應(yīng)急的效果。期待國家能源主管部門根據(jù)授權(quán)建立健全預(yù)警機(jī)制之時(shí)，可以明確更為可執(zhí)行的方案。

●能源風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理，立法銜接與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)仍需深化

能源應(yīng)急管理，主要是為了應(yīng)對(duì)能源系統(tǒng)重大突發(fā)災(zāi)難事件。雖然已經(jīng)有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《安全生產(chǎn)法》和國務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》等等，但要增強(qiáng)能源系統(tǒng)的應(yīng)急管理能力，仍需對(duì)能源應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、能源應(yīng)急制度、應(yīng)急體系、應(yīng)急預(yù)案等進(jìn)行特殊化的設(shè)置。

例如，主要能源品種專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案；能源應(yīng)急事件分級(jí)管理的劃分標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)應(yīng)處置機(jī)制；應(yīng)急事件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、程序、認(rèn)定主體；應(yīng)急措施授權(quán)條件和約束等等……

（三）節(jié)能型經(jīng)濟(jì)啟蒙 立法保障能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍顯乏力

●“節(jié)約優(yōu)先”難以落實(shí)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突仍未解除

《能源法》第三條提出了“節(jié)約優(yōu)先”的能源發(fā)展戰(zhàn)略取向，但如何在能源發(fā)展過程中以能源節(jié)約為“優(yōu)先”，則是難以建立可以度量或?qū)嵤┑臉?biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)《節(jié)約能源法》，“節(jié)約能源（以下簡稱節(jié)能），是指加強(qiáng)用能管理，采取技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理以及環(huán)境和社會(huì)可以承受的措施，從能源生產(chǎn)到消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費(fèi)，有效、合理地利用能源?！比绻鶕?jù)此定義，節(jié)約能源與能源環(huán)境保護(hù)就有了更多重合之處，容易讓人費(fèi)解。

僅就“節(jié)約”而言，我們看看《能源法》與節(jié)約能源相關(guān)的內(nèi)容包括什么：

“節(jié)約優(yōu)先”戰(zhàn)略，在立法中并沒有很好地在條文中得以體現(xiàn)。從關(guān)于節(jié)能的條文看來，除了第六十二條政府優(yōu)先采購以外，其他條文并沒有充分體現(xiàn)“優(yōu)先”，在能源發(fā)展、安全與能源節(jié)約相比較的更多環(huán)節(jié)，是“鼓勵(lì)”節(jié)能或者是各方“并重”，而不是其他價(jià)值為“節(jié)約”而妥協(xié)。

●能源規(guī)劃與建設(shè)發(fā)展，缺乏立法體系的全面保障

能源規(guī)劃與建設(shè)的立法，涉及國土資源管理、物權(quán)法等法律法規(guī)、行政管理領(lǐng)域，所以能源立法在該方面的立法處境相對(duì)尷尬，難以協(xié)調(diào)處理能源規(guī)劃與建設(shè)發(fā)展中權(quán)利沖突、行政管理方面的重大疑難問題。

例如，能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展權(quán)利，需要通道用地和空間作為保障，但能源法無法在用地和空間保障方面做出更多的努力。能源立法對(duì)基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)的理解，仍然停留在用地和規(guī)劃問題上，僅僅只有第五十一條表述的“預(yù)留能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地并納入土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”，無法從根本上完整確立對(duì)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障和支持。立法完全沒有考慮架空電力線路跨越、塔基占地、地下管道、電力設(shè)施保護(hù)區(qū)等空間權(quán)、用益物權(quán)、相鄰關(guān)系等問題，如何處理與現(xiàn)行物權(quán)法、森林法、農(nóng)村土地承包法等法律法規(guī)的銜接，并沒有給出應(yīng)有的解決方案。

否則，發(fā)生沖突或能源供應(yīng)短缺時(shí)，各級(jí)政府及主管部門依據(jù)第五十二條“在發(fā)生能源供應(yīng)短缺時(shí)，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取應(yīng)急措施并協(xié)調(diào)能源企業(yè)優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活用能?！?，能做到的應(yīng)急和協(xié)調(diào)措施并不多。

●能源市場建設(shè)立法匯集改革成果，繞開核心難題

《能源法》第十四條體現(xiàn)能源改革成果，明確市場化改革方向，“國家堅(jiān)持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場機(jī)制，在競爭性領(lǐng)域形成主要由市場決定能源價(jià)格的機(jī)制，建立有效的能源監(jiān)管體系?！?/p>

以此為基礎(chǔ)，能源法確立了“能源價(jià)格形成機(jī)制”和“能源價(jià)格成本監(jiān)審制”。其中，競爭性環(huán)節(jié)的價(jià)格由市場因素決定，“主要由能源資源狀況、市場供求關(guān)系、環(huán)境成本、代際公平可持續(xù)等因素決定能源價(jià)格的機(jī)制?！?/p>

但是，市場化的交易平臺(tái)和交易機(jī)構(gòu)，從布局、設(shè)立到交易規(guī)則，都需要由“國務(wù)院能源主管部門和國務(wù)院有關(guān)部門”確立“推動(dòng)”和“指導(dǎo)”，例如《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》，從這個(gè)意義上看，交易平臺(tái)和交易機(jī)構(gòu)的布局和具體的市場運(yùn)作，顯然不是完全依賴于市場因素，也無法完全按照市場規(guī)則來處理。

例如，跨省跨區(qū)的電力市場交易，主要的障礙并不能完全安全按照市場規(guī)則處理，富余電能和清潔能源消納、余缺調(diào)劑、發(fā)電權(quán)交易等受到地方政府等諸多因素影響，市場化交易面臨區(qū)域壁壘和地方保護(hù)，需要能源主管部門的監(jiān)管。但遺憾的是，能源立法中對(duì)此類監(jiān)管及其措施仍然缺乏表達(dá)。

（四）能源發(fā)展經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與補(bǔ)貼 缺乏完善機(jī)制

能源領(lǐng)域的補(bǔ)貼，主要是屬于在資源配置方面，針對(duì)能源產(chǎn)品的供給不足或利用不足而實(shí)施的，補(bǔ)貼屬于宏觀調(diào)控的一種重要方式。對(duì)于政府補(bǔ)貼，法律難以完全通過列舉劃定范圍，但是界定政府補(bǔ)貼基本范圍，實(shí)現(xiàn)基本范圍的法定，依然很有必要。從這個(gè)意義上看，《能源法》嘗試界定能源領(lǐng)域的基本范圍。

但我國的政府補(bǔ)貼立法的通病是：缺乏嚴(yán)格的法律約束，產(chǎn)生規(guī)模持續(xù)膨脹的慣性，又有補(bǔ)貼支出固化的頑疾，還有績效難以監(jiān)控的弊端，嚴(yán)重影響財(cái)政支出的公共性，扭曲了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，也容易滋生腐敗。

因此，《能源法》在界定補(bǔ)貼基本范圍的基礎(chǔ)上，抑制規(guī)模擴(kuò)張、完善財(cái)政監(jiān)管、健全審查機(jī)制，是后續(xù)真正考驗(yàn)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策能否發(fā)揮作用的關(guān)卡。

三、多頭監(jiān)管體系權(quán)限擴(kuò)大 能源企業(yè)責(zé)任加重

能源監(jiān)督管理的核心是，依法建立政府能源監(jiān)管體系，并進(jìn)行有效監(jiān)管，主要體現(xiàn)在理順能源行政管理體制，以及對(duì)能源開發(fā)、加工轉(zhuǎn)換、供應(yīng)使用、能源市場等活動(dòng)實(shí)施日常監(jiān)督檢查。

（一）能源管理的權(quán)責(zé)配置體系設(shè)置仍較為粗糙

《能源法》確立我國實(shí)行的能源管理體系是，能源綜合管理與專項(xiàng)管理相結(jié)合。（1）能源綜合監(jiān)管部門，主要是國務(wù)院能源主管部門，以及縣級(jí)以上地方人民政府能源主管部門。綜合監(jiān)管主要包括，對(duì)能源監(jiān)管的牽頭和管理，以及對(duì)專項(xiàng)管理部門的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督。（2）能源專項(xiàng)管理部門，是在其負(fù)有某些行業(yè)、領(lǐng)域或事項(xiàng)等專業(yè)能源監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)，按照職責(zé)分工，各司其職履行專項(xiàng)監(jiān)管。

對(duì)各種能源活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理，主要包括：行政許可或者驗(yàn)收、供應(yīng)監(jiān)督、公平開放監(jiān)管、能源儲(chǔ)備監(jiān)督檢查、應(yīng)急監(jiān)督檢查、企業(yè)現(xiàn)場檢查、行政強(qiáng)制措施、企業(yè)配合義務(wù)、執(zhí)法要求、執(zhí)法行為約束、聯(lián)合檢查、社會(huì)監(jiān)督、違法信息通報(bào)、能源統(tǒng)計(jì)與計(jì)量等內(nèi)容。

該模式下，主要的難題是，綜合監(jiān)管部門和專項(xiàng)管理部門，如何實(shí)現(xiàn)密切配合、聯(lián)合執(zhí)法和齊抓共管。但能源立法現(xiàn)階段規(guī)定仍然過于概況，在理順監(jiān)督管理的配合上未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，不足以解決問題。

例如：第九十三條〔供應(yīng)監(jiān)督〕能源主管部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工監(jiān)督檢查能源供應(yīng)情況，督促能源供應(yīng)企業(yè)做好能源供應(yīng)保障工作。

第九十四條〔管網(wǎng)公平開放監(jiān)管〕能源主管部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，依法對(duì)具有自然壟斷特征的電網(wǎng)、石油天然氣管網(wǎng)等能源輸配管網(wǎng)的公平開放、投資運(yùn)行效率等實(shí)施監(jiān)管，促進(jìn)公平競爭，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

第九十五條〔安全儲(chǔ)備監(jiān)督管理〕國務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工對(duì)能源安全儲(chǔ)備實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督管理。

雖然在立法技術(shù)上，因涉及的主管部門眾多，人大法工委允許采用“有關(guān)部門”進(jìn)行表述，但更重要的是如何配合，僅僅表述為“按照職責(zé)分工”進(jìn)行監(jiān)督管理，具體實(shí)施過程中不免產(chǎn)生爭議，不得不僅僅依賴于另一項(xiàng)蒼白的條款，第一百零三條的〔聯(lián)合檢查〕：“能源主管部門和有關(guān)部門在監(jiān)督檢查中應(yīng)當(dāng)互相配合，可以實(shí)行聯(lián)合檢查；分別進(jìn)行檢查的，應(yīng)當(dāng)互通情況，發(fā)現(xiàn)存在的違法問題應(yīng)當(dāng)由其他有關(guān)部門處理的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送并形成記錄備查，接受移送的部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行處理?！?/p>

當(dāng)然，這可能不是能源立法層面可以根本解決的行政管理機(jī)制問題，但至少能源立法本可以在授權(quán)管理、處理程序等方面做到更多。

（二）輸送管網(wǎng)的接入不對(duì)稱監(jiān)管不利于改革進(jìn)程

《能源法》明確管網(wǎng)的無歧視公平接入，更多是強(qiáng)調(diào)能源供應(yīng)企業(yè)的無歧視放開，實(shí)施不對(duì)稱監(jiān)管。并且，運(yùn)用授權(quán)性條款，為配套性政策留下銜接的合理空間，降低能源法出臺(tái)的壓力。

例如，第五十八條第二款：“能源普遍服務(wù)補(bǔ)償?shù)木唧w辦法，由國務(wù)院能源主管部門會(huì)同國務(wù)院財(cái)政部門、價(jià)格主管部門等有關(guān)部門制定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行?！钡诰攀畻l：“能源監(jiān)管條例由國務(wù)院制定?！?/p>

但也有部分監(jiān)督管理規(guī)則似是授權(quán)但模糊待澄清之處，例如，第六十條“縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)按照市場規(guī)則組織開展能源需求側(cè)管理工作?！保P(guān)于需求側(cè)引導(dǎo)用戶錯(cuò)峰用電、提高供電效率、優(yōu)化用電方式等方面的需求側(cè)管理，是授權(quán)了相關(guān)政府部門制定管理辦法，還是授權(quán)了運(yùn)用市場手段化手段來做引導(dǎo)性服務(wù)？

此外，能源立法單方監(jiān)管能源供應(yīng)企業(yè)，卻沒有履行對(duì)其他市場主體足夠的監(jiān)管。例如，未進(jìn)一步明確如何管理市場主體的接入、網(wǎng)間互聯(lián)互通等重大問題。從這個(gè)意義上講，能源法的“管住中間”的能源管網(wǎng)監(jiān)督管理立法，只管一頭，是存在缺陷的。

或許，立法是有意預(yù)留空間或者是在回避立法紛爭：或許是在預(yù)留市場主體繞越國家能源管網(wǎng)自行投資經(jīng)營建設(shè)管網(wǎng)、接入管網(wǎng)？在第六十四條“能源領(lǐng)域的自然壟斷性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分開經(jīng)營，鼓勵(lì)各類投資主體依法平等參與能源開發(fā)利用活動(dòng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”意有所指？國家立法顯然管住中間，本意是避免重復(fù)投資，切割劃分供給側(cè)格局，但如此放縱對(duì)接入的約束，也頗讓人意外；

又或市場主體就接入問題、網(wǎng)與網(wǎng)之間間就互聯(lián)互通問題，自行按照自愿有償?shù)氖袌鲆?guī)律協(xié)商的空間；

又或者是將接入管理的權(quán)限預(yù)留給管網(wǎng)企業(yè)，可自行確定接入方式和管理方法等等。

但無論是哪種選擇，能源法至少應(yīng)當(dāng)事先在能源法中提出合規(guī)原則或者邊界，作出導(dǎo)向性的、銜接性的規(guī)定，否則實(shí)質(zhì)上是埋下管網(wǎng)接入和網(wǎng)間互聯(lián)的糾紛隱患，也直接影響管網(wǎng)企業(yè)對(duì)特高壓建設(shè)等新基建的投資的擔(dān)憂。

“例如，近期關(guān)于電源側(cè)接入電網(wǎng)的爭議。雖國家能源局已明確“統(tǒng)一接入四川電網(wǎng)”，但白鶴灘的水電站項(xiàng)目關(guān)于是否與四川電網(wǎng)發(fā)生并網(wǎng)關(guān)系仍然提出爭議，爭議焦點(diǎn)是，白鶴灘的水電是先接入四川電網(wǎng)，再由四川電網(wǎng)統(tǒng)一送出，還是撇開四川電網(wǎng)，直接賣電給受端電網(wǎng)?！?/p>

例如，獨(dú)立電網(wǎng)、小水電自供區(qū)、增量配電網(wǎng)，不僅需要考慮如何合規(guī)接入的問題，還需要在能源基本法領(lǐng)域，明確調(diào)度在管網(wǎng)接入后的管理性質(zhì)、權(quán)限及管理機(jī)制，以及明確如何處理并網(wǎng)后調(diào)度管理、安全管理等一系列銜接的問題，或者是孤網(wǎng)運(yùn)行的應(yīng)急處理問題等等。

類似的現(xiàn)實(shí)問題說明，能源管網(wǎng)監(jiān)督管理，并非僅僅是管住能源供應(yīng)企業(yè)這一頭，還需要對(duì)市場主體如何接入明確基本的立法意圖和準(zhǔn)則，避免后續(xù)配套規(guī)則和行政管理的孱弱。

（三）能源監(jiān)管措施權(quán)限擴(kuò)大 能源企業(yè)數(shù)據(jù)失權(quán)

值得注意的是能源主管部門的監(jiān)管措施改進(jìn)，主要包括現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查。

第一，現(xiàn)場檢查。主要是規(guī)定有關(guān)部門進(jìn)入能源企業(yè)和用能單位的生產(chǎn)經(jīng)營場所，實(shí)施現(xiàn)場檢查的權(quán)利。但實(shí)質(zhì)上，能源主管部門等有關(guān)部門可以采取的行政強(qiáng)制措施是較為有限的，尤其是在未掌握相關(guān)證據(jù)的情況下，更是難以獲得“進(jìn)入”能源企業(yè)和用能單位的合法依據(jù)。

第二，非現(xiàn)場檢查。特別值得注意的是非現(xiàn)場檢查，能源主管部門等有關(guān)主管部門，由此獲得了能源企業(yè)全覆蓋、全過程實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)對(duì)接的權(quán)力，甚至需要與能源監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)施實(shí)時(shí)對(duì)接。能源企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)信息將失去掌控。

這屬于監(jiān)管行政權(quán)力的無限制擴(kuò)張，不僅未限制有權(quán)獲取數(shù)據(jù)的政府部門范圍，也未限制獲取的能源企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)范圍，更沒有明確有關(guān)部門獲取收據(jù)后的保管保密、應(yīng)用范圍、網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)等義務(wù)，能源企業(yè)的商業(yè)秘密、客戶個(gè)人信息等敏感信息數(shù)據(jù)，均處于可隨時(shí)被主管部門調(diào)取狀態(tài)。

這種權(quán)力的擴(kuò)張難免引起能源企業(yè)的擔(dān)憂，甚至系統(tǒng)信息化程度越高的企業(yè)，受到的監(jiān)管會(huì)越嚴(yán)苛，這是難免產(chǎn)生反向激勵(lì)。同時(shí)，也影響能源企業(yè)對(duì)能源數(shù)據(jù)開發(fā)利用的積極性。雖然相關(guān)條款被修訂的可能性較小，但仍然建議立法重新考慮該監(jiān)管措施的尺度。

四、能源科技立法起步 國家鼓勵(lì)為主

能源科技的問題，單列一章，對(duì)相關(guān)能源企業(yè)的技術(shù)要求，也同時(shí)散見與其他各章當(dāng)中，彰顯我們國家對(duì)能源科技此“第一生產(chǎn)力”的重視，將能源科技政策宣言法律化。

近年來，我國能源領(lǐng)域的科技進(jìn)步，尤其是關(guān)于可再生能源、新能源、節(jié)能、安全等方面的技術(shù)進(jìn)步，對(duì)于能源立法產(chǎn)生了積極的影響，立法穩(wěn)固和促進(jìn)能源技術(shù)發(fā)展的成果。例如，第四十八條，明確電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)“發(fā)展智能電網(wǎng)和儲(chǔ)能技術(shù)，建立節(jié)能低碳電力調(diào)度運(yùn)行制度?！?/p>

但我們同時(shí)也看到，該章的條文表述，更多的是發(fā)展方向和支持政策方面的“軟性”表達(dá)，屬于能源科技發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向“宣示”。例如“鼓勵(lì)”“促進(jìn)”“推動(dòng)”“組織”“支持”“納入……規(guī)劃”。但這樣宣示性的立法表達(dá)，從立法技術(shù)上而言，并沒有太多的可取之處，降低能源立法的權(quán)威性和可執(zhí)行性，增加法律適用的不確定性。

皆因科技發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步（除環(huán)保技術(shù)應(yīng)用外）更多是社會(huì)或國家的整體責(zé)任，難以轉(zhuǎn)化為對(duì)具體能源企業(yè)或市場主體、各級(jí)政府的強(qiáng)制義務(wù)，尤其是義務(wù)和責(zé)任的主體、義務(wù)的履行方式以及違反義務(wù)的后果，都難以施加于普通公民。

五、立法保障能源國際協(xié)作 交流合作需細(xì)化

能源統(tǒng)一立法，如何構(gòu)建能源國際合作的法律框架，是重要議題之一。能源法律變遷，通常始于國際條約和標(biāo)準(zhǔn)。例如，作為國際原子能機(jī)構(gòu)（InternationalAtomicEnergyAgency；IAEA）的成員國，需要根據(jù)該機(jī)構(gòu)關(guān)于國際核能領(lǐng)域的法律與政策規(guī)范變動(dòng)，調(diào)整國內(nèi)的核能法律與政策。在本次征求意見稿中，能源法能夠如此強(qiáng)化對(duì)減少碳排放和環(huán)境保護(hù)，也離不開國際條約的影響。

能源法律受到國際關(guān)系形勢和國際政治的影響。能源國家合作合作專章立法，體現(xiàn)了我國的長遠(yuǎn)能源發(fā)展導(dǎo)向，已將能源領(lǐng)域的開放交流作為常態(tài)穩(wěn)固下來，足以作為一項(xiàng)法律制度進(jìn)行專門保護(hù)。能源發(fā)展和安全保障，離不開能源國際合作。所以，能源法沒有回避這一議題，將能源國際合作單列一章予以明確。

國際商業(yè)與貿(mào)易，也切實(shí)影響著能源立法。全面開展能源國際合作是“走出去”和“一帶一路”建設(shè)的重要組成部分。在國際合作的脈絡(luò)下，可以促成能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能源產(chǎn)品、專業(yè)科技和服務(wù)的交易。

能源國際合作的法律框架，包括國際合作形式、機(jī)制、守法義務(wù)、學(xué)習(xí)服務(wù)、對(duì)外貿(mào)易及其他合作事項(xiàng)。但顯然本次能源法，并沒有進(jìn)行足夠深入的規(guī)定。

結(jié)語

本次《能源法》的制定，內(nèi)容覆蓋面廣，綜合能源與環(huán)境、安全、經(jīng)濟(jì)各方面因素，涵蓋了能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、供應(yīng)與使用、能源市場、能源安全、科技進(jìn)步、監(jiān)督管理等方面，其中關(guān)于方向目標(biāo)、基本制度、能源戰(zhàn)略等頂層設(shè)計(jì)為往后能源領(lǐng)域法律法規(guī)明確了基本的立法方向。

但鑒于能源市場細(xì)分領(lǐng)域多、各領(lǐng)域發(fā)展難點(diǎn)越有不同，能源領(lǐng)域法律仍有諸多難題留給我們研究探討，而這些難題更需要實(shí)際結(jié)合主管部門、市場主體的意見進(jìn)行立法修改，或者留由下位法細(xì)化規(guī)定。