建立清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，推動能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，需要加快可再生能源發(fā)展。當(dāng)前，可再生能源行業(yè)面臨補(bǔ)貼資金與其快速增長的規(guī)模不匹配問題。4月10日，國家能源局發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》（下稱《能源法（征求意見稿）》）公開征求意見公告?！赌茉捶ǎㄕ髑笠庖姼澹饭?1章117條，是否能通過這次立法解決可再生能源行業(yè)面臨的補(bǔ)貼資金缺口問題？

一、可再生能源補(bǔ)貼相關(guān)法律和政策現(xiàn)狀

現(xiàn)行的《可再生能源法》是在電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷背景下的立法成果，可再生能源補(bǔ)貼政策可以表述為。

①補(bǔ)什么：可再生能源企業(yè)上網(wǎng)電價高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額。

②不補(bǔ)什么：電網(wǎng)企業(yè)為收購可再生能源電量而支付的合理的接網(wǎng)費(fèi)用以及其他合理的相關(guān)費(fèi)用，可以計(jì)入電網(wǎng)企業(yè)輸電成本，并從銷售電價中回收；③誰買單：包括國家財(cái)政年度安排的專項(xiàng)資金和全國范圍內(nèi)隨售電量依法征收的可再生能源電價附加收入等。

④誰管理：可再生能源發(fā)展基金征收使用管理的具體辦法，由國務(wù)院財(cái)政部門會同國務(wù)院能源、價格主管部門制定。

《可再生能源法》經(jīng)歷過一次修訂，可再生能源補(bǔ)貼等配套政策也在不斷調(diào)整。目前，可再生能源上網(wǎng)電量的結(jié)算費(fèi)用分為兩部分，一部分費(fèi)用根據(jù)其上網(wǎng)電量、所在省份燃煤機(jī)組標(biāo)桿電價計(jì)算得到，另一部分費(fèi)用為國補(bǔ)資金，需要納入國家補(bǔ)貼目錄并由財(cái)政部門將相關(guān)資金劃撥到電網(wǎng)企業(yè)后才能得到，目前存在較大資金缺口，不能及時回收。

為了解決補(bǔ)貼資金缺口問題，國家部委推出了可再生能源綠色電力證書（“綠證”）政策。

2017年1月，三部委出臺了《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知(發(fā)改能源〔2017〕132號)》，擬在全國范圍內(nèi)試行可再生能源（陸上風(fēng)電和不包括分布式在內(nèi)的光伏發(fā)電）綠證核發(fā)和自愿認(rèn)購制度，自2017年7月1日起正式開展認(rèn)購工作，并根據(jù)市場認(rèn)購情況，自2018年起適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強(qiáng)制約束交易。

2020年1月，三部委出臺了《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財(cái)建〔2020〕4號），提出全面推行綠證交易。自2021年1月1日起，實(shí)行配額制下的綠證，同時研究將燃煤發(fā)電企業(yè)優(yōu)先發(fā)電權(quán)、優(yōu)先保障企業(yè)煤炭進(jìn)口等與綠證掛鉤，持續(xù)擴(kuò)大綠證市場交易規(guī)模，并通過多種市場化方式推廣綠證交易。企業(yè)通過綠證交易獲得收入相應(yīng)替代財(cái)政補(bǔ)貼。

二、《能源法（征求意見稿）》涉及可再生能源補(bǔ)貼內(nèi)容及其分析

《能源法（征求意見稿）》中直接和間接涉及可再生能源補(bǔ)貼的內(nèi)容僅有以下2條：

第四十五條〔可再生能源消納保障制度〕國家建立可再生能源電力消納保障制度，規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市社會用電量中消納可再生能源發(fā)電量的最低比重指標(biāo)。供電、售電企業(yè)以及參與市場化交易的電力用戶應(yīng)當(dāng)完成所在區(qū)域最低比重指標(biāo)。

未完成消納可再生能源發(fā)電量最低比重的市場主體，可以通過市場化交易方式向超額完成的市場主體購買額度履行義務(wù)。國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)交易情況相應(yīng)調(diào)整可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策。

第四十六條〔可再生能源激勵政策〕國家制定相關(guān)財(cái)政、金融和價格等政策，支持可再生能源開發(fā)利用。

從上述內(nèi)容看，《能源法（征求意見稿）》在可再生能源補(bǔ)貼方面存在以下四個不足之處：

一是可再生能源補(bǔ)貼對象不清晰?！赌茉捶ǎㄕ髑笠庖姼澹返?5條僅一句話涉及可再生能源補(bǔ)貼，且僅限定可再生能源發(fā)電，對最應(yīng)該補(bǔ)貼的農(nóng)村、牧區(qū)的可再生能源利用項(xiàng)目以及偏遠(yuǎn)地區(qū)和海島可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)建設(shè)等沒有提到。

二是可再生能源補(bǔ)貼和消納相關(guān)政策界限不清晰。2019年5月，國家發(fā)改委、國家能源局出臺的《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號），主要是解決可再生能源消納問題?！赌茉捶ǎㄕ髑笠庖姼澹返?5條中提出用戶側(cè)承擔(dān)可再生能源消納義務(wù)，用戶側(cè)各義務(wù)人之間就“未完成消納可再生能源發(fā)電量最低比重”開展的交易基本不影響補(bǔ)貼費(fèi)用，也與“根據(jù)交易情況相應(yīng)調(diào)整可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策”沒有關(guān)系。

三是對擬推行的綠證政策缺乏支撐。從國外實(shí)踐看，綠證交易制度通常與可再生能源配額制配套。因此，需要從法律層面建立配額制度和綠證交易制度，明確省級行政區(qū)域的義務(wù)以及承擔(dān)可再生能源配額的具體對象。由于發(fā)改能源〔2019〕807號主要是解決可再生能源消納問題，不能簡單認(rèn)為供電、售電企業(yè)以及參與市場化交易的電力用戶就是配額制的義務(wù)人。況且，財(cái)建〔2020〕4號提出“研究將燃煤發(fā)電企業(yè)優(yōu)先發(fā)電權(quán)、優(yōu)先保障企業(yè)煤炭進(jìn)口等與綠證掛鉤”，義務(wù)人范圍超出了用戶側(cè)。

四是對現(xiàn)行的按售電量征收的可再生能源附加政策后續(xù)運(yùn)作模式?jīng)]有明確。目前，全國范圍內(nèi)隨售電量按國家標(biāo)準(zhǔn)征收的可再生能源電價附加是國補(bǔ)資金的絕對主力來源，相當(dāng)于全國的絕大部分企業(yè)和居民都承擔(dān)了可再生能源義務(wù)。今后，是通過發(fā)展“配額制+綠證交易”來取代電價附加，還是繼續(xù)維持電價附加為主、“配額制+綠證交易”作為補(bǔ)充的模式，立法中未留口子。

三、具體修改建議

建議將可再生能源補(bǔ)貼單獨(dú)作為一條，主要內(nèi)容為：

國家建立可再生能源補(bǔ)貼制度，根據(jù)行業(yè)技術(shù)水平和市場發(fā)展情況，實(shí)行補(bǔ)貼退坡機(jī)制。（備注：這一款主要是明確實(shí)行可再生能源補(bǔ)貼政策，但要實(shí)行退坡機(jī)制）

國家建立可再生能源配額和綠色電力證書交易制度，各省級行政區(qū)按照其全社會用電量承擔(dān)相應(yīng)的可再生能源配額義務(wù)，相關(guān)制度由國務(wù)院能源主管部門會同財(cái)政部門、價格主管部門制定。（備注：這一款主要是明確配額、綠證交易等基本制度，為綠證市場運(yùn)轉(zhuǎn)提供支撐）

國家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，征收使用管理的具體辦法，由國務(wù)院財(cái)政部門會同國務(wù)院能源、價格主管部門制定。（備注：這一款留口子，將可再生能源發(fā)展基金征收和使用的具體制度授權(quán)國家部委通過政策調(diào)整。主要考慮以下因素：①即使推行了綠證交易市場，由于不同可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不同，購買方難免會“挑肥撿廋”，可以通過額外的補(bǔ)貼拉平不同電源類型補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓他們上綠證市場同臺競技。②除了可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，現(xiàn)行政策中的一些其他類型的可再生能源項(xiàng)目，如獨(dú)立可再生能源電力系統(tǒng)等，其投資費(fèi)用難以通過綠證市場成交回收，需要繼續(xù)維持補(bǔ)貼政策。因此，將來的較長一段時間內(nèi)可能面臨電價附加與“配額制+綠證交易”共存的“雙軌制”運(yùn)作模式）