一晃十三年過(guò)去，《能源法》重回公眾視線。上一次是2007年時(shí)公開征求意見(jiàn)，這一次也是公開征求意見(jiàn)。時(shí)間說(shuō)明一切，《能源法》的出臺(tái)不是件容易的事。

《能源法》起草工作自2006年正式啟動(dòng)，2007年時(shí)面向社會(huì)征求意見(jiàn)，負(fù)責(zé)的是當(dāng)時(shí)的國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。2008年國(guó)家發(fā)改委將《能源法（送審稿）》提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議，原國(guó)務(wù)院法制辦也提出了修改意見(jiàn)，但此后立法工作有所停滯，能源法一直以送審稿的形式存在。到2017年，國(guó)家發(fā)改委再次向原國(guó)務(wù)院法制辦提交《能源法（送審稿）》修改稿，此次國(guó)家能源局公布的《能源法（征求意見(jiàn)稿）》正是在修改稿的基礎(chǔ)上再次修改完善而成。

在這期間，能源法的立法優(yōu)先級(jí)也反復(fù)變化，在全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的立法規(guī)劃中，能源法有時(shí)候是“全面深化改革急需的項(xiàng)目”，有時(shí)候是“預(yù)備項(xiàng)目”，在有的年份干脆沒(méi)有出現(xiàn)在立法計(jì)劃中。

主管部門如果發(fā)布某個(gè)政策文件的征求意見(jiàn)稿，大概率這個(gè)政策離出臺(tái)就不遠(yuǎn)了，但立法流程則要長(zhǎng)得多。國(guó)家能源局征求意見(jiàn)后形成的草案，還需要經(jīng)過(guò)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院才能提交全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)，正式進(jìn)入立法程序，按照《立法法》規(guī)定的流程審議表決。一部法律的出臺(tái)需要“過(guò)五關(guān)斬六將”。

在這漫長(zhǎng)的立法過(guò)程中，能源行業(yè)發(fā)生了很多重大變化。也許可以說(shuō)，正是因?yàn)槟茉葱袠I(yè)，尤其是能源體制一直在不斷變化，《能源法》的立法總是面臨著不確定性。

以電力領(lǐng)域?yàn)槔?006年《能源法》立法工作開始時(shí)，“5號(hào)文”啟動(dòng)的電力體制改革已經(jīng)經(jīng)過(guò)了四年。電力行業(yè)實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，形成了“五大四小兩網(wǎng)”的格局，主管能源領(lǐng)域的主要是國(guó)家發(fā)改委和原國(guó)家電監(jiān)會(huì)。廠網(wǎng)分開完成了，但電力市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)展不佳，從2006年起改革停滯，專門監(jiān)管電力市場(chǎng)的電監(jiān)會(huì)地位尷尬。2008年國(guó)家能源局成立，2013年國(guó)家電監(jiān)會(huì)撤銷，原來(lái)的能源監(jiān)管體制也被打破了。

此次《能源法》征求意見(jiàn)的背景則是新一輪電力體制改革和油氣體制改革。2015年，新一輪電改啟動(dòng)，以“管住中間，放開兩頭”為核心思路，電力市場(chǎng)正在建設(shè)之中，目前正朝著建設(shè)現(xiàn)貨市場(chǎng)的目標(biāo)前進(jìn)。油氣領(lǐng)域則在2019年成立了國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)公司，通過(guò)剝離管道資產(chǎn)將管輸和生產(chǎn)、銷售分開。

一般認(rèn)為，《能源法》應(yīng)該是統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)行業(yè)的基礎(chǔ)性法律，回答整個(gè)行業(yè)基礎(chǔ)性的重大問(wèn)題，不過(guò)從過(guò)去十幾年的實(shí)踐中來(lái)看，這些重大問(wèn)題的答案其實(shí)一直在變化，其中可能還存在巨大分歧。還有一個(gè)觀點(diǎn)是能源法應(yīng)該將國(guó)家基本能源政策制度化，把成熟的產(chǎn)業(yè)政策上升為法律，那么從現(xiàn)在的改革進(jìn)程看，我們的產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)成熟了嗎？已經(jīng)成熟到可以寫進(jìn)法律了嗎？不同的人也會(huì)給出不同的答案。

立法活動(dòng)不是孤立的，而是在一定的時(shí)代背景下進(jìn)行的。中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、華東政法大學(xué)教授肖國(guó)興曾經(jīng)撰文發(fā)表觀點(diǎn)：“能源體制革命決定著能源法律革命的進(jìn)程、時(shí)間與制度演化的方向和速率，能源法律革命首先要期望能源體制革命。”如果能源行業(yè)此輪體制改革能夠順利推進(jìn)，或許能夠?yàn)椤赌茉捶ā返某雠_(tái)凝聚更多共識(shí)。