2020年4月10日，國家能源局發(fā)布《能源法（征求意見稿）》，向全社會征求意見和建議。自2005年底2006年初起草工作啟動開始，《能源法》立法進程迄今已有十余年?！赌茉捶ā窔v經(jīng)工作稿（2006~2007年，數(shù)個版本）、征求意見稿（2007年底）、送審稿（2008年），到送審修改稿（2016年，提交原國務院法制辦），再到現(xiàn)在的征求意見稿（2020年），過程曲折，折射出《能源法》出臺還存在著諸多障礙。

和其他經(jīng)濟社會領(lǐng)域相比，能源領(lǐng)域涵蓋事項非常復雜。從立法形式和模式上來看，《能源法》也具有鮮明的特點。因此，《能源法》如何定位，是社會各界普遍關(guān)注的重要問題，必須予以明確。經(jīng)過十余年研究論證，筆者認為，《能源法》的定位其實已經(jīng)逐漸明晰。

第一，從立法地位定位上說，《能源法》是能源領(lǐng)域的基本法，是基礎(chǔ)性法律、統(tǒng)領(lǐng)性法律和協(xié)調(diào)性法律。

2006年，時任國務院總理溫家寶批示“以《能源法》為龍頭完善能源法律法規(guī)體系”。2014年，習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第六次會議上強調(diào)“啟動能源領(lǐng)域法律法規(guī)立改廢工作”。對于復雜的經(jīng)濟社會領(lǐng)域來說，基本法統(tǒng)領(lǐng)該領(lǐng)域若干立法，是國內(nèi)行之有效、國際日益通行的一種立法模式。如日本，在能源、航天、海洋等多個領(lǐng)域采取的都是基本法立法模式，由基本法和單行法及其他配套規(guī)定形成了金字塔式的立法體系，發(fā)揮了巨大的制度功效。

目前我國能源領(lǐng)域已有《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《石油天然氣管道保護法》和《核安全法》六部法律，以及若干行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件構(gòu)成的能源法律政策體系，亟需一部《能源法》發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)功能。因此，《能源法》作為能源領(lǐng)域基本法的定位，明確且必要。

第二，從立法功能定位上說，《能源法》是能源安全法。

能源領(lǐng)域面臨的問題極具繁復性：有產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展以及支持國民經(jīng)濟社會發(fā)展的經(jīng)濟性問題，如能源產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)，需要實現(xiàn)GDP產(chǎn)值增長，同時也需要為其他行業(yè)提供重要的能源支持；有關(guān)乎國計民生的社會性問題，如應當確保能源供應的穩(wěn)定性，在某些能源領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)普遍服務；能源的開發(fā)利用同時還是影響生態(tài)環(huán)境最重要的領(lǐng)域，能源發(fā)展還面臨著生態(tài)環(huán)境保護的問題。

在多重因素縱橫交錯之下，人們對于《能源法》到底要解決什么問題自然會產(chǎn)生疑問，這也是多年來困擾《能源法》立法的一個核心問題。筆者認為，黨中央國務院對能源戰(zhàn)略已經(jīng)確定了明確的方向，構(gòu)建能源安全觀應當作為能源各項事務的最高指示。

黨的十八大后，面對能源供需格局新變化、國際能源發(fā)展新趨勢，習近平總書記從保障國家能源安全的全局高度，提出“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，這是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分?！赌茉捶ā芬鉀Q的終極問題是包括經(jīng)濟安全、資源安全、環(huán)境安全、國家安全等多重內(nèi)涵在內(nèi)的能源安全問題，因此，在功能定位上是能源安全法。

第三，從立法形式定位上說，《能源法》具有政策法和制度法的鮮明特征，同時輔之以部分行為法的規(guī)范。在立法過程中，有聲音認為《能源法》中宣示性內(nèi)容過多，缺乏可操作性。事實上，經(jīng)濟社會發(fā)展日新月異，反映到立法中，必然要求有新型領(lǐng)域立法形式出現(xiàn)。

《刑法》、《物權(quán)法》具有明確權(quán)利義務規(guī)范的立法形式，適用于傳統(tǒng)部門法領(lǐng)域的立法。在具有復雜內(nèi)涵的經(jīng)濟社會領(lǐng)域，法律的功能和作用更重要的是要在宏觀方面對行業(yè)的戰(zhàn)略方向進行明確?！赌茉捶ā芬w現(xiàn)國家能源戰(zhàn)略，統(tǒng)領(lǐng)能源行業(yè)發(fā)展方向，必然需要有宣示性內(nèi)容，這是《能源法》的功能決定的，這一點社會各界均已達成共識。

《能源法》的可操作性問題通過兩個途徑解決：在中觀層面將實踐中已經(jīng)成熟的做法進行提煉總結(jié)，通過法律形式明確為制度；在微觀層面明確行為主體的具體權(quán)利義務。其中，微觀層面行為主體具體的權(quán)利和義務，一方面其實已經(jīng)分解到了市場經(jīng)濟其他立法中，另一方面也會通過能源領(lǐng)域的單行法和專門法及配套行政法規(guī)、規(guī)章予以規(guī)定。

在明確了《能源法》的定位之后，還需要廓清《能源法》要解決的問題究竟有哪些。《能源法》不是一部包羅萬象的法，其基本法、政策法、制度法以及安全法的定位決定了這部法要解決的問題是能源領(lǐng)域面臨的共性、普遍、緊迫的問題，且只能通過《能源法》解決、其他法律不能解決或者暫時不能解決的問題。

筆者認為，《能源法》要解決的主要問題有三個層面：第一個層面，能源領(lǐng)域的戰(zhàn)略性、方向性問題，以及能源體制改革中的體制機制性問題；第二個層面，能源開發(fā)利用的監(jiān)督管理問題，以及能源市場主體的行為規(guī)范問題；第三個層面，具有各種職責和義務主體的責任承擔問題。具體來講，《能源法》要解決的主要問題包括但不限于以下多方面內(nèi)容。

能源供應安全問題

能源是經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和命脈所在。我國是全球最大的能源生產(chǎn)國和消費國，能源安全是關(guān)系國計民生的全局性、戰(zhàn)略性問題，是國家安全戰(zhàn)略和總體國家安全觀的重要組成部分。2014年6月，中央召開財經(jīng)領(lǐng)導小組第六次會議研究國家能源安全戰(zhàn)略。2015年7月1日通過并開始實施的《中華人民共和國國家安全法》第二十一條將資源能源的保障能力列為維護國家安全的任務之一。2020年4月17日，中共中央政治局召開會議，針對新冠病毒疫情的挑戰(zhàn)，在宏觀政策“六穩(wěn)”的基礎(chǔ)上首次提出了“六?！?。其中，能源安全與糧食安全并列，在“六保”中居于基礎(chǔ)性地位?？梢?，能源安全在國家安全戰(zhàn)略中舉足輕重的地位。

《能源法》需要以法律的形式確定能源安全戰(zhàn)略的重要地位，在能源領(lǐng)域全面貫徹落實總體國家安全觀。《能源法》要解決的能源安全問題首要是能源供應安全，分為常態(tài)和非常態(tài)兩種情況。常態(tài)情況下，《能源法》通過對能源開發(fā)利用全過程的規(guī)定，確保能源的開發(fā)、加工轉(zhuǎn)化和供應平穩(wěn)、高效，同時注意農(nóng)村能源、能源普遍服務等特殊供應問題。非常態(tài)情況下，《能源法》通過能源儲備、能源監(jiān)測和預警、能源應急等制度，確保在能源供應出現(xiàn)異常以及其他緊急情況下能源供應的不間斷，實現(xiàn)非常時期的能源供應安全。

能源高質(zhì)量發(fā)展問題

中國特色社會主義進入新時代，我國經(jīng)濟發(fā)展也進入了新時代。新時代能源發(fā)展的要求已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樘豳|(zhì)增效，這是實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，也是遵循能源發(fā)展規(guī)律、解決我國能源發(fā)展主要矛盾的根本途徑。能源高質(zhì)量發(fā)展，就是從量到質(zhì)的根本性的演變，質(zhì)量變革、效益變革、動力變革，既是目標，也是路徑。推動能源高質(zhì)量發(fā)展，要始終堅持以習近平總書記提出的“四個革命、一個合作”的能源安全新戰(zhàn)略為指引，緊緊圍繞“做好現(xiàn)代能源經(jīng)濟”這篇大文章，在推動“三大變革”中持續(xù)用力。

《能源法》一方面通過將當前已經(jīng)確立的能源高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標、政策等寫入法中，確定這些目標和政策的法律地位；另一方面通過確立調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、推進能源替代、控制消費總量、強化能源節(jié)約、鼓勵綠色能源消費，以及優(yōu)化能源市場機制、完善能源監(jiān)督管理等方面的制度、規(guī)定，來保障能源高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)。

能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和替代問題

能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化是能源高質(zhì)量發(fā)展的重要方面?！赌茉窗l(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014~2020年）》中提出要著力優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，把發(fā)展清潔低碳能源作為調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的主攻方向。堅持發(fā)展非化石能源與化石能源高效清潔利用并舉，逐步降低煤炭消費比重，提高天然氣消費比重，大幅增加風電、太陽能、地熱能等可再生能源和核電消費比重，形成與我國國情相適應、科學合理的能源消費結(jié)構(gòu)，大幅減少能源消費排放，促進生態(tài)文明建設。

《能源法》作為能源領(lǐng)域的基本大法，需要將這一個戰(zhàn)略方向和目標寫入法中，表述為“國家鼓勵高效清潔開發(fā)利用能源資源，支持優(yōu)先開發(fā)可再生能源，合理開發(fā)化石能源資源，因地制宜發(fā)展分布式能源，推動非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源，合理開發(fā)應用替代石油、天然氣的新型燃料”。同時，《能源法》需要將不同能源品種、類型之間的銜接、協(xié)調(diào)問題在法中進行體現(xiàn)；另外通過確定非化石能源發(fā)展目標、消納、企業(yè)保障等制度，對能源替代事項進行強化。

能源消費總量管理（控制）和能源利用質(zhì)量問題

能源安全新戰(zhàn)略中提出的“四個革命”中，能源消費革命極具開創(chuàng)意義。近年來國家對于能源的管理中，能源消費總量、強度目標已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要約束性指標，為推動形成經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級倒逼機制發(fā)揮了巨大功效。一是能源消費總量管理以控制能源消費總量和強度為核心，完善措施、強化手段，建立健全用能權(quán)制度，形成全社會共同治理的能源總量管理體系。

二是實施能源消費總量和強度“雙控”，建立控制指標分解落實機制；合理區(qū)分控制對象，重點控制煤炭消費總量和石油消費增量，鼓勵可再生能源消費。

三是嚴格執(zhí)行節(jié)能相關(guān)制度，進行節(jié)能評估審查，從源頭減少不合理能源消費，同時，在能源利用上著重提高能源利用的提質(zhì)增效問題，以節(jié)約優(yōu)先為方針，堅持“開源”、“節(jié)流”并重，徹底改變粗放型能源消費方式，科學管控劣質(zhì)低效用能。四是提高能源利用效率，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費結(jié)構(gòu)雙優(yōu)化，推進能源梯級利用、循環(huán)利用和能源資源綜合利用，加快形成能源節(jié)約型社會，降低社會用能成本。

《能源法》需要將在實踐中行之有效的做法提煉、上升為法律制度，以法律的權(quán)威性、嚴謹性、規(guī)范性保障能源消費總量管理制度發(fā)揮更大的作用。

能源領(lǐng)域新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和規(guī)范問題

當前，能源發(fā)展正在由主要依靠資源投入向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，科技、體制和發(fā)展模式創(chuàng)新進一步推動能源清潔化、智能化發(fā)展，不斷形成新業(yè)態(tài)。包括電動汽車、靈活性資源、綠色能源靈活交易、能源大數(shù)據(jù)與第三方服務等在內(nèi)的多種創(chuàng)新模式，正在重塑能源行業(yè)的商業(yè)模式，推動能源市場開放和產(chǎn)業(yè)升級，形成新的經(jīng)濟增長點；能源互聯(lián)網(wǎng)正在催生大量的新業(yè)態(tài)、新模式，帶動新能源、新材料、智能制造、電動汽車等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，成為促進全球經(jīng)濟發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的強大引擎；能源系統(tǒng)智能化、能源科技創(chuàng)新加速推進，新一輪能源技術(shù)變革方興未艾，以智能化為特征的能源生產(chǎn)消費新模式開始涌現(xiàn)；智能電網(wǎng)加快發(fā)展，分布式智能供能系統(tǒng)在工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)社區(qū)、公用建筑和私人住宅應用，新能源汽車產(chǎn)業(yè)化進程加快，越來越多的用能主體參與能源生產(chǎn)和市場交易，智慧能源新業(yè)態(tài)初現(xiàn)雛形?！赌茉捶ā沸枰獙ι鲜鲂录夹g(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)因素進行回應，體現(xiàn)法律的時代性。

能源市場問題

能源體制改革需要通過《能源法》來體現(xiàn)和鞏固能源市場改革成果，明確能源市場進一步改革方向，同時也需要通過法律推動和保障市場改革，使市場真正在能源領(lǐng)域資源配置中起到?jīng)Q定作用。

《能源法》要解決的能源市場問題包括：能源市場的建設和培育問題，需要明確能源市場建設的目標，規(guī)定具體的培育手段，如建立交易機構(gòu)和平臺等；能源市場的公平競爭規(guī)則設置問題，在能源的開發(fā)利用所有環(huán)節(jié)，包括能源科技、國際合作等領(lǐng)域，都需要將公平競爭原則貫徹到底，在法律中需要通過具體規(guī)則來體現(xiàn)；能源市場運行和秩序的監(jiān)管問題，包括事前準入問題、能源市場事中和事后監(jiān)管問題；基于能源價格的重要性和特殊性，需要將能源價格機制問題單列予以規(guī)定。

能源治理和政府監(jiān)管問題

毋庸置疑，能源是容易發(fā)生市場失靈、需要立法介入的一個典型領(lǐng)域。這時，人們?nèi)菀讓Ψ僧a(chǎn)生誤解，認為法律主要是對政府進行授權(quán)、賦予政府權(quán)力?！赌茉捶ā吩诹⒎ㄟ^程中對這一問題進行正本清源，即法律在給政府授權(quán)的同時，也進行限權(quán)，同時增加其他管理主體，并非僅僅是政府具有能源管理職責。

《能源法》需要解決國家如何管好能源的問題，即能源治理問題。在《能源法》中有多個條款的主語為“國家”，正是此原則的一個體現(xiàn)。針對能源治理，《能源法》中設計了能源戰(zhàn)略和規(guī)劃、能源儲備和應急、管網(wǎng)公平開放、能源統(tǒng)計、審計、標準和計量等制度。政府對能源的監(jiān)管（監(jiān)督管理）包括幾個方面：能源（宏觀）管理的監(jiān)督執(zhí)行，如對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督；能源市場交易、運行、秩序等的監(jiān)管，如對管網(wǎng)公平開放情況的監(jiān)管；對相關(guān)職責部門和人員履職情況的督促、督查。

《能源法》各類主體責任承擔問題

《能源法》在解決能源領(lǐng)域重大戰(zhàn)略方向問題的同時，也著眼于解決能源法各類主體責任制度的設計，以真正體現(xiàn)法律通過對各類主體權(quán)利義務設置發(fā)揮功效的獨特性。目前能源領(lǐng)域的法律主體包括政府（含具有公共事務管理職責的機構(gòu)）、企業(yè)及其他組織和個人。

目前已有的能源單行法律法規(guī)以及其他相關(guān)立法已經(jīng)對能源法律主體規(guī)定了相應的權(quán)利義務，設置了民事、行政和刑事等法律責任?！赌茉捶ā吩谥黧w責任問題上的思路是，和現(xiàn)有責任制度相銜接，對政府、企業(yè)及個人違反本法義務需要承擔的責任予以規(guī)定，如果其他法律法規(guī)中有相關(guān)規(guī)定，《能源法》不需要特別強調(diào)的，則不再作規(guī)定。為了解決能源領(lǐng)域法律實施的可操作性問題，《能源法》可以借鑒參考環(huán)境領(lǐng)域立法，特別將問責制寫入法中，力求從更為動態(tài)、務實的角度體現(xiàn)責任的功能，將責任的承擔重心前移，放在督促責任主體履行職責和義務之上，力保法律中的規(guī)定能夠得以貫徹落實。