當(dāng)前，我國正處于能源法治體系構(gòu)建完善的關(guān)鍵時期，能源立法恰逢其時。本次《能源法（征求意見稿）》邁出促進(jìn)能源立法的堅實一步，能源立法能夠更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，促進(jìn)國家能源戰(zhàn)略、能源發(fā)展、能源安全、能源民生等重大決策法律化、制度化，推動能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

《能源法（征求意見稿）》結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容全面，遵循了能源發(fā)展的客觀規(guī)律，全面考量了我國能源發(fā)展的現(xiàn)狀。特別是本法第二條第二款“其他法律對能源開發(fā)利用及監(jiān)督管理另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”適用范圍的規(guī)定務(wù)實管用，體現(xiàn)了《能源法》與其他能源法律相互補充的思路，實現(xiàn)了《能源法》與其他能源單行法調(diào)整對象的各有側(cè)重，法律規(guī)范的無縫銜接,是《能源法》立法工作與時俱進(jìn)的突出表現(xiàn)。

能源關(guān)系國家安全與基本民生，涉及面廣泛、行業(yè)眾多，面臨的形勢和問題具有多樣性和復(fù)雜性，能源立法需統(tǒng)籌和考量的因素較多，包括：要落實國家能源戰(zhàn)略政策，協(xié)調(diào)一、二次能源及能源品種相互關(guān)系；要做到能源立法與能源改革有效銜接；要協(xié)調(diào)好政府、企業(yè)、用戶等多元能源主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系；要構(gòu)建完善能源戰(zhàn)略、規(guī)劃、供應(yīng)、使用等重要能源環(huán)節(jié)的制度安排；要保障國內(nèi)能源供應(yīng)，加強能源國際合作，維護(hù)國家能源安全等。

立足于能源關(guān)乎基本民生的屬性，保護(hù)能源民生原則應(yīng)是能源立法的根本?！赌茉捶ā窇?yīng)固化我國“始終把保障民生供能放在首位”的原則，明確保護(hù)公民能源權(quán)益的立法導(dǎo)向。黨的十九大報告強調(diào)“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”。滿足人民美好生活用能需要，確保人民群眾“用上能、用好能”是以人民為中心的發(fā)展思想在能源領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，能源立法應(yīng)更加注重保障和改善公民用能權(quán)益，將保護(hù)能源民生的理念貫穿立法始終。

明確保護(hù)能源開發(fā)利用主體的合法權(quán)益的立法目的

《能源法》作為能源領(lǐng)域的重要法律，立法目的不宜僅包括規(guī)范能源開發(fā)利用和監(jiān)督管理，還應(yīng)注重保護(hù)能源開發(fā)利用主體的合法權(quán)益。這是構(gòu)建能源市場、保障和規(guī)范能源安全、平衡能源主體利益關(guān)系的基礎(chǔ)。鑒于維護(hù)能源主體合法權(quán)益重要性和導(dǎo)向性，建議在立法目的中旗幟鮮明予以明確，為能源民生保障制度安排、能源各主體各權(quán)利義務(wù)平衡等指明方向。

完善能源普遍服務(wù)制度保障公民基本生活用能需要

征求意見稿首次規(guī)定了能源普遍服務(wù)義務(wù)，同時強調(diào)連續(xù)穩(wěn)定供能義務(wù)，即“承擔(dān)電力、燃?xì)夂蜔崃Φ饶茉垂?yīng)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)保障營業(yè)區(qū)域內(nèi)的用戶獲得安全、持續(xù)和可靠的能源供應(yīng)服務(wù)，沒有法定或者約定事由不得拒絕或者中斷能源供應(yīng)服務(wù)”，進(jìn)一步保護(hù)公民享有基本能源服務(wù)權(quán)益，回應(yīng)社會關(guān)切，對保障民生能源供應(yīng)和服務(wù)具有深遠(yuǎn)影響。綜合考察能源發(fā)展歷史和各國實踐，能源普遍服務(wù)屬于國家基本公共服務(wù)，政府是能源普遍服務(wù)的責(zé)任主體，公民是能源普遍服務(wù)的對象。

提供能源普遍服務(wù)的范圍應(yīng)限定為基本生活需求，超過基本生活以外的用能需求不應(yīng)由國家保障。普遍服務(wù)可以由政府直接提供，也可以通過各類企業(yè)落實。國家應(yīng)制定政策標(biāo)準(zhǔn)，建立完善企業(yè)實施普遍服務(wù)的成本補償機制。

建議《能源法》立法以保護(hù)公民享有合法能源服務(wù)權(quán)益作為出發(fā)點，進(jìn)一步明確和細(xì)化能源普遍服務(wù)的內(nèi)涵、主體及權(quán)責(zé)，更好地保障公民享有基本生活所需的能源供應(yīng)與服務(wù)。基于此，建議優(yōu)化能源普遍服務(wù)制度規(guī)定“國家健全能源普遍服務(wù)機制，保障公民獲得生活所需的最基本能源供應(yīng)與服務(wù)?！薄案骷壵澳茉粗鞴懿块T承擔(dān)能源普遍服務(wù)責(zé)任，保障所有公民能夠以合理價格獲得生活所需的最基本能源供應(yīng)與服務(wù)。普遍服務(wù)可以通過企業(yè)實施，國家對提供普遍服務(wù)的企業(yè)，采取措施給予補償。能源普遍服務(wù)補償?shù)木唧w辦法，由國務(wù)院能源主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定?！?/p>

發(fā)揮立法的規(guī)范指引作用豐富能源主體用能選擇權(quán)

黨的十八屆三中全會決定指出“使市場在資源配置中起決定性作用?！眻远ú灰仆七M(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系是能源改革的主要方向。當(dāng)前正處于能源市場化建設(shè)初期，能源市場的體制機制在不斷設(shè)計和完善。應(yīng)充分發(fā)揮能源立法對改革的規(guī)范和保障作用，避免過渡階段因市場機制設(shè)計不完備等因素，損害用戶用能權(quán)益。應(yīng)充分發(fā)揮能源立法的指引作用，豐富用戶對能源品種和供應(yīng)商的選擇。

一是做好能源立法與改革有效銜接?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大決策于法有據(jù)，立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律；實踐條件還不成熟、需要“先行先試”的，要按照法定程序作出授權(quán)?！赌茉捶ā窇?yīng)當(dāng)做好與能源市場化改革發(fā)展相銜接，推動能源體制改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。建議立法工作中嚴(yán)格遵循中央制定的改革方案和意見，保障改革積極、穩(wěn)妥、有序地推進(jìn)落實，對于各方已達(dá)成共識的改革成果應(yīng)及時在能源立法中予以固化，對于改革試點仍在探討的問題待條件成熟后再予以體現(xiàn)。

二是對能源市場的概念可予以界定，避免引起混淆。目前征求意見稿有諸多關(guān)于能源市場的表述，其中第三十一條、第三十六條、第四十六條3條涉及市場主體。第五十條、第五十六條、第八章第二十條、第七十二條４條涉及國際、國內(nèi)能源市場。第五十一條、第七十六條2條涉及能源市場運行秩序。第四十八條、第四十九條涉及市場供求關(guān)系、市場供求狀態(tài)。第三十二條、第四十二條涉及投資經(jīng)營市場準(zhǔn)入、市場規(guī)則。

三是將“能源市場交易機構(gòu)或交易平臺”修改為“能源交易機構(gòu)或交易平臺”，避免產(chǎn)生混淆。征求意見稿第六十五條“國家區(qū)分不同能源品種特性，推動煤炭、電力、石油、天然氣等能源市場建設(shè)，建立主體多元、統(tǒng)一開放、競爭有序、有效監(jiān)管的能源市場體系，實現(xiàn)能源資源在更大范圍的優(yōu)化配置。國家推動建立功能完善、獨立運營、規(guī)范運行的能源市場交易機構(gòu)或交易平臺，鼓勵發(fā)展各種有效的交易方式和交易品種?！北緱l第一款規(guī)定能源市場建設(shè)的目的是“實現(xiàn)能源資源在更大范圍的優(yōu)化配置”。第二款規(guī)定建立交易機構(gòu)或交易平臺是能源市場建設(shè)的手段之一。因此，“能源交易機構(gòu)或交易平臺”比“能源市場交易機構(gòu)或交易平臺”的表意更加準(zhǔn)確。

四是增加用戶對供應(yīng)商的選擇權(quán)。還原能源商品屬性有利于擴(kuò)大能源主體的用能選擇權(quán)，實現(xiàn)人民群眾由“用上能”向“用好能”的轉(zhuǎn)變。能源主體用能選擇權(quán)包括能源用戶對能源品種的選擇權(quán)和對能源供應(yīng)商的選擇權(quán)，目前《能源法》已有能源品種選擇權(quán)的規(guī)定，但沒有對用戶選擇能源供應(yīng)商的相關(guān)闡述。建議在六十五條第二款規(guī)定“國家推動建立功能完善、獨立運營、規(guī)范運行的能源交易機構(gòu)或交易平臺，鼓勵發(fā)展各種有效的交易方式和交易品種，推動用戶對供應(yīng)商的自主選擇權(quán)?！?/p>

規(guī)范能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)和發(fā)展?jié)M足用戶多元的能源訴求

能源互聯(lián)網(wǎng)（智慧能源）是能源轉(zhuǎn)型升級和現(xiàn)代能源體系建設(shè)的重點，能夠滿足用戶多元的能源訴求，豐富能源用戶的體驗，符合能源革命與數(shù)字革命的趨勢，已經(jīng)成為世界能源行業(yè)內(nèi)外的共識，建議在《能源法》中增加規(guī)范和保障能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的法律規(guī)制，為能源轉(zhuǎn)型升級和現(xiàn)代能源體系建設(shè)提供立法指引。

同時，能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)引領(lǐng)能源生產(chǎn)清潔化、能源消費電氣化、能源技術(shù)智慧化、能源治理現(xiàn)代化、能源合作國際化，也必然導(dǎo)致法律關(guān)系多元化、法律風(fēng)險復(fù)雜化，需要與之相配套的法律規(guī)制予以規(guī)范和保障。建議明晰政府部門、傳統(tǒng)能源企業(yè)、新能源主體、用戶等各方權(quán)責(zé)，提升電網(wǎng)等傳統(tǒng)能源網(wǎng)絡(luò)資源配置能力特別是新能源消納能力，解決能源清潔低碳化轉(zhuǎn)型加速與能源互聯(lián)網(wǎng)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長之間的矛盾。建議識別分析防范能源互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式的法律風(fēng)險，創(chuàng)設(shè)保障市場安全的法律制度，適應(yīng)業(yè)態(tài)創(chuàng)新對市場驅(qū)動要求高與能源互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式還不完善之間的矛盾。

規(guī)范政府監(jiān)管職責(zé)邊界保障用戶用能權(quán)利

加強政府部門監(jiān)管是《能源法》立法的重要內(nèi)容，推進(jìn)簡政放權(quán)是國家釋放能源市場活力和社會創(chuàng)造力的重要手段，《能源法》立法應(yīng)當(dāng)平衡兩者間的關(guān)系。首先明確政府監(jiān)管職責(zé)邊界，注重發(fā)揮市場機制和社會自律，保護(hù)能源開發(fā)利用主體的合法權(quán)益，從而有效保障和規(guī)范能源開發(fā)利用秩序。

一是建議進(jìn)一步對照中央改革政策文件，明確政府的職責(zé)范圍、權(quán)力邊界，重點明確政府的權(quán)力邊界與政府以外的市場主體禁止性行為。公開征求意見稿涉及不同層級、十余個政府部門，建議對政府主體的部分表述予以明確，避免《能源法》適用中的交叉監(jiān)管或監(jiān)管空白。

本稿涉及的政府部門主要包括：國務(wù)院能源主管部門、國務(wù)院有關(guān)部門、縣級以上地方人民政府能源主管部門依照本法和本級人民政府（第十六條）；國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門、國務(wù)院能源主管部門和有關(guān)行業(yè)主管部門（第十七條）；國務(wù)院發(fā)展改革部門。省級人民政府能源主管部門（第二十四條）；國務(wù)院有關(guān)部門（第四十五條）；有關(guān)省級人民政府（第五十一條）；國務(wù)院財政部門、價格主管部門（第五十八條）、管理節(jié)能工作的部門（第五十九條）；國務(wù)院自然資源主管部門、國務(wù)院財政部門及其他有關(guān)部門（第七十四條）；國務(wù)院指定的部門（第七十五條）；國務(wù)院和省級教育行政部門及相關(guān)部門（第八十二條）；國務(wù)院投資主管部門、能源主管部門和國務(wù)院有關(guān)部門（第八十七條）；監(jiān)管機構(gòu)（第九十一條）；能源主管部門和有關(guān)部門（第九十二條）；計量行政主管部門（第一百零六條）等。

中國特色社會主義法治建設(shè)的根本目的是保障人民權(quán)益，“用上能、用好能”是滿足人民日益增長的美好生活需要的重要組成。要優(yōu)化和完善《能源法》對能源民生的立法目的、立法原則、制度安排的規(guī)定，進(jìn)一步豐富我國關(guān)乎基本民生的法律制度體系，不斷增加人民群眾獲得感、幸福感和安全感。