一、國企混改的政策導(dǎo)向與總體進(jìn)展

（一）國企混改的政策導(dǎo)向

國有企業(yè)改革是改革開放以來經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容，也在根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)宏觀形勢和要求循序漸進(jìn)、不斷深化。在全面深化改革的新階段，積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革成為國資國企改革的重要方式和突破口，目標(biāo)是提高國有企業(yè)和國有資本的運(yùn)營效率，放大國有資本功能。

從黨的十八屆三中全會(huì)把混合所有制作為國有企業(yè)改革的重要方向，到2015年中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，明確推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，再到《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范國有企業(yè)投資項(xiàng)目引入非國有資本的指導(dǎo)意見》《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》等有關(guān)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的國有企業(yè)改革重要配套文件出臺(tái)，再到黨的十九大報(bào)告提出，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，國有企業(yè)混合所有制改革（以下簡稱國企混改）的政策體系不斷完善，改革導(dǎo)向不斷清晰，國企混改實(shí)踐也隨之不斷走向深入。

其中，《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》明確，鼓勵(lì)非公有資本參與國企混改，有序吸引外資參與國企混改，鼓勵(lì)國有資本多種方式入股非國有企業(yè)；分類、分層推進(jìn)國企混改；電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域改革，開展放開競爭性業(yè)務(wù)、推進(jìn)混改試點(diǎn)示范。

（二）國企混改總體進(jìn)展

國企混改，簡而言之，是資本層面的“混”，實(shí)現(xiàn)國企法人治理結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制的“改”，目前已取得了一些積極進(jìn)展。其中，國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)及各級(jí)子企業(yè)中，混合所有制戶數(shù)占比超過70%，充分競爭領(lǐng)域國企混改程度更高。實(shí)行混改的主要形式包括集團(tuán)公司整體上市、引入合格戰(zhàn)略投資者、提出公有制經(jīng)濟(jì)之間股權(quán)多元化改革方案、實(shí)行員工持股試點(diǎn)等。中國聯(lián)通成為央企中第一家集團(tuán)層面整體混改的公司。

2013年底至2016年底，A股市場上共有101家上市公司公布混改方案，有的已經(jīng)付諸實(shí)施。其中，央企占比高達(dá)31%。中央企業(yè)資產(chǎn)的65%、營業(yè)收入的61%、利潤總額來源的88%都在上市公司。上市公司已成為中央企業(yè)運(yùn)營的主體。

在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等重要領(lǐng)域已開展三批共50家混改試點(diǎn)，南方電網(wǎng)、哈電集團(tuán)、中國核建、三峽集團(tuán)等多家能源央企下屬企業(yè)入選。部分試點(diǎn)企業(yè)改革取得重要成效，在完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率等方面取得重要經(jīng)驗(yàn)，示范效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。第四批混合所有制改革試點(diǎn)企業(yè)名單已經(jīng)初步確定，將超過100戶，將實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)數(shù)量”和“擴(kuò)領(lǐng)域”。

（三）能源類央企混改進(jìn)展

能源領(lǐng)域是國有企業(yè)混合所有制改革的重要領(lǐng)域，國家層面多次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)電力、石油、天然氣等領(lǐng)域的混改。2014年，中石化允許油品銷售業(yè)務(wù)引入社會(huì)和民營資本參股，這是當(dāng)時(shí)央企最大的混改項(xiàng)目，邁出了能源領(lǐng)域混改的重要步伐。之后，中石油、國家電網(wǎng)等能源央企紛紛進(jìn)行了混改部署和實(shí)踐探索。

目前，能源類央企混改有序推進(jìn)，主要是在分子公司層面或業(yè)務(wù)層面進(jìn)行混改，但整體滯后于非能源領(lǐng)域混改進(jìn)程。主要進(jìn)展有：

一是能源央企全部完成公司制改革，為混合所有制改革奠定了基礎(chǔ)。

二是多個(gè)競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域逐步放開，多種混改方式得到實(shí)踐。其中，近幾年，油氣行業(yè)中的勘探開采、進(jìn)口權(quán)、生產(chǎn)加工、銷售環(huán)節(jié)逐步放開，電力行業(yè)中售電、配電領(lǐng)域逐步放開。具體混改實(shí)踐有：中石化油品銷售板塊業(yè)務(wù)引入社會(huì)和民營資本參股，中石油旗下中油資本和中油工程上市，分別讓中石油金融和工程建設(shè)兩大業(yè)務(wù)正式登陸國內(nèi)資本市場；增量配電試點(diǎn)引入民營資本，而且四川增量配電改革中電網(wǎng)企業(yè)不控股增量配電網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)；民營或混合所有制的售電側(cè)公司紛紛成立；電力交易機(jī)構(gòu)啟動(dòng)股份制改造；能源央企旗下上市公司重組，在二三級(jí)公司層面繼續(xù)推進(jìn)混改并取得實(shí)效，如華能集團(tuán)在云成金服試點(diǎn)開展員工持股，截至2018年底混合所有制企業(yè)數(shù)量超過2/3等。

三是持續(xù)推進(jìn)能源類“雙百企業(yè)”綜合改革試點(diǎn)和“創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)”試點(diǎn)。20余家能源類央企、累計(jì)超過50家子企業(yè)成為國企改革“雙百企業(yè)”，其中，三大石油公司子企業(yè)共10家，電力央企子企業(yè)約30家。2019年初，中石油、國家電網(wǎng)、三峽集團(tuán)、國家能源集團(tuán)、中廣核等5家能源央企進(jìn)入“創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)”試點(diǎn)，占據(jù)試點(diǎn)企業(yè)數(shù)量的一半。要制定和實(shí)施改革方案，在這些企業(yè)中積極推進(jìn)混合所有制改革。

二、能源類央企混改的典型探索實(shí)踐

本文選取近六年來部分能源類央企混改的典型部署和實(shí)踐探索案例，一窺能源領(lǐng)域混改的進(jìn)展與模式。

（一）國家電網(wǎng)公司混改部署與探索

2014年5月，國家電網(wǎng)公司混改路線圖浮出水面。媒體報(bào)道稱，國網(wǎng)將分類開放四領(lǐng)域引入社會(huì)資本，其中對(duì)分布式電源并網(wǎng)、電動(dòng)汽車充換電實(shí)行市場開放，抽水蓄能電站、調(diào)峰調(diào)頻儲(chǔ)能項(xiàng)目則實(shí)行投資開放。當(dāng)年5月27日，國家電網(wǎng)公司宣布向社會(huì)資本全面開放分布式電源并網(wǎng)工程與電動(dòng)汽車充換電設(shè)施市場。

多年來，國家電網(wǎng)公司加快推進(jìn)混合所有制改革，在電網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)、金融領(lǐng)域分類分步實(shí)施。截至2018年底，在電網(wǎng)領(lǐng)域，增量配電試點(diǎn)引入民營資本36家；江蘇、四川、河北3家混合所有制綜合能源項(xiàng)目公司注冊(cè)成立；浙江衢江抽水蓄能電站與申能股份、浙江能投集團(tuán)合作組建項(xiàng)目公司。在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，持續(xù)推進(jìn)有關(guān)單位整體上市，5家產(chǎn)業(yè)單位資產(chǎn)證券化率近50%；國電南瑞實(shí)施首期股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃，激勵(lì)機(jī)制建設(shè)取得重大突破；探索推動(dòng)電動(dòng)汽車、信息通信等新興業(yè)務(wù)混合所有制改革。在金融領(lǐng)域，英大信托完成引進(jìn)戰(zhàn)略投資者工作，產(chǎn)業(yè)投資基金公司順利組建。

2018年12月，國家電網(wǎng)公司召開新聞發(fā)布會(huì)，宣布下一步將以混合所有制改革為突破口，推出全面深化改革十大舉措。電網(wǎng)領(lǐng)域，在前期增量配電、交易機(jī)構(gòu)和抽水蓄能電站等方面探索混改的基礎(chǔ)上，將混改試點(diǎn)擴(kuò)大到特高壓直流工程、綜合能源服務(wù)等領(lǐng)域。在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，除了推進(jìn)電工裝備分板塊上市，還將在電動(dòng)汽車、信息通信、通航業(yè)務(wù)等新興領(lǐng)域推進(jìn)混改。在金融領(lǐng)域，從英大信托擴(kuò)展到覆蓋金融全部業(yè)務(wù)的混合所有制改革。

此次發(fā)布會(huì)吸引市場關(guān)注，主要是由于其將首次在特高壓領(lǐng)域推行混合所有制改革，引入社會(huì)資本。該公司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，和以往的改革措施相比，國家電網(wǎng)公司混合所有制改革擴(kuò)圍，向更多領(lǐng)域開放；加大合作力度，多層次多形式開放；以混合所有制改革帶動(dòng)體制機(jī)制全面轉(zhuǎn)變。

（二）國家電投集團(tuán)混改部署與探索

2014年3月，國家電投集團(tuán)（當(dāng)時(shí)系中國電力投資集團(tuán)公司，后與國家核電技術(shù)公司合并重組為國家電投）的負(fù)責(zé)人透露，國家電投將在當(dāng)年啟動(dòng)混合所有制改革，將允許民資參股部分國家電投旗下子公司和建設(shè)項(xiàng)目，民資參股比例將達(dá)三分之一。國家電投不會(huì)在業(yè)務(wù)上給民資設(shè)立苛刻的限制。此舉被認(rèn)為開啟電力行業(yè)混改的先河。

時(shí)隔五年，國家電投混改提速。2019年3月24日晚間，河北省上市公司東方能源發(fā)布公告稱，公司控股股東國家電力投資集團(tuán)有限公司正在籌劃對(duì)上市公司進(jìn)行資產(chǎn)重組。東方能源擬以發(fā)行股份購買資產(chǎn)的方式，購買國家電投集團(tuán)資本控股有限公司（以下簡稱電投資本）100%股權(quán)。資料顯示，電投資本管理和管控12家金融或類金融企業(yè)，是國家電投旗下的金控平臺(tái)。有報(bào)道評(píng)論稱，本次東方能源的重組事宜，無疑標(biāo)志著國家電投集團(tuán)的混改加速。重組事宜完成后，東方能源股價(jià)連續(xù)出現(xiàn)多個(gè)漲停，可見資本市場對(duì)此的青睞。

實(shí)際上，在國家電投集團(tuán)旗下，控股了5家A股上市公司，分別包括東方能源、吉電股份、上海電力、遠(yuǎn)達(dá)環(huán)保和露天煤業(yè)。其中，露天煤業(yè)和上海電力此前已經(jīng)在資本運(yùn)作上“先行一步”，籌劃了相關(guān)并購重組事宜。

（三）中石化集團(tuán)混改部署與探索

2014年，中石化率先啟動(dòng)混合所有制改革。當(dāng)年2月，中石化發(fā)布公告稱，在油品銷售業(yè)務(wù)引入社會(huì)和民營資本，實(shí)現(xiàn)混合經(jīng)營，引入社會(huì)和民營資本參股比例將根據(jù)市場情況厘定，但不超過30%。2014年4月1日，中石化銷售公司完成業(yè)務(wù)重組，隨后，中石化與25家境內(nèi)外投資者簽署增資協(xié)議，以29.99%的股權(quán)，獲得1070.94億元的現(xiàn)金增資。

作為中國最大的成品油零售商，中石化充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、品牌、客戶以及現(xiàn)金流等方面的優(yōu)勢，引入互聯(lián)網(wǎng)、跨界經(jīng)營、平臺(tái)戰(zhàn)略等新理念，構(gòu)建加油站實(shí)體服務(wù)、線上營銷和金融服務(wù)“三大平臺(tái)”，打造便利店、汽服、廣告、保險(xiǎn)、汽車環(huán)保產(chǎn)品、飲用水“六大產(chǎn)業(yè)”。隨著中石化油品銷售板塊混合所有制改革的推進(jìn)，銷售企業(yè)與第三方經(jīng)營單位合作發(fā)展，已經(jīng)成為推進(jìn)非油品業(yè)務(wù)經(jīng)營規(guī)模發(fā)展壯大的重要力量。數(shù)字顯示，僅2017年三季度，中石化非油品業(yè)務(wù)交易額達(dá)到410億元，同比增長52.3%，非油業(yè)務(wù)營收所占比重增幅明顯。目前，中石化銷售公司正謀求境外上市。

中石化原董事長傅成玉后來透露此項(xiàng)決策的依據(jù)：一是該公司年銷售額1.5萬億元，而非油品銷售額只有100億元，利潤只有1億元，都不到銷售額和利潤的1%。而發(fā)達(dá)國家非油品銷售額和利潤都在30%左右。二是中石化有3萬座加油站，2萬多家便利店，8000多萬會(huì)員。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，這是巨大的金礦，網(wǎng)上網(wǎng)下連接將會(huì)成為規(guī)模龐大的互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)企業(yè)?！斑@兩大潛在價(jià)值的挖掘都需要專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)和市場化的機(jī)制?！?/p>

（四）中石油集團(tuán)混改部署與探索

2014年4月17日，中石油簽發(fā)了有關(guān)擴(kuò)大遼河油田、吉林油田經(jīng)營自主權(quán)試點(diǎn)建議方案和部分管道資產(chǎn)整合方案，就此正式啟動(dòng)混合所有制改革。當(dāng)年5月，中石油宣布將以西氣東輸一線和二線相關(guān)資產(chǎn)和負(fù)債出資設(shè)立東部管道公司，并通過產(chǎn)權(quán)交易所公開轉(zhuǎn)讓所持東部管道公司100%的股權(quán)。此舉被認(rèn)為是中石油混合所有制邁出的重要一步。

2016年12月21日，中石油在其官網(wǎng)發(fā)布信息，稱中石油集團(tuán)通過了《集團(tuán)公司市場化改革指導(dǎo)意見》和《集團(tuán)公司混合所有制改革意見》，明確了中石油混合所有制改革的基本思路和原則目標(biāo)，提出了具體的改革舉措，并且將盡快下發(fā)落實(shí)。

目前，該公司在全面深化改革基礎(chǔ)框架中進(jìn)行了統(tǒng)籌部署，按照“宜混則混、宜控則控、宜參則參”原則，積極穩(wěn)妥分類推進(jìn)各領(lǐng)域改革。近年來，公司通過新疆國資平臺(tái)引入社會(huì)增量資金，完成了克拉瑪依石化、新疆銷售等合資合作項(xiàng)目；開展管道資產(chǎn)重組與合資合作，引入國聯(lián)基金、泰康人壽等社會(huì)資本，打造股權(quán)多元的投資主體和運(yùn)營主體；分類分層完成合資合作項(xiàng)目50個(gè)，中油資本和中油工程成功上市。

未來，中石油集團(tuán)的混改將在市場化程度更高的領(lǐng)域進(jìn)一步深化，例如產(chǎn)品銷售、工程建設(shè)、技術(shù)服務(wù)、貿(mào)易物流、金融服務(wù)等。

三、關(guān)于能源類央企混改的思考

目前，能源類央企混改在油品銷售、售電側(cè)市場、煤礦混改等領(lǐng)域釋放了活力，取得一定成功經(jīng)驗(yàn)，但在油氣中上游、增量配電業(yè)務(wù)等方面混改進(jìn)程并不盡如人意?？傮w上，能源混改缺乏標(biāo)桿案例，整體相對(duì)滯后。這既是由于混改本身實(shí)施難度比較大，也有能源行業(yè)企業(yè)特殊地位產(chǎn)生的敏感因素所導(dǎo)致。

（一）能源混改的目標(biāo)約束更多

從行業(yè)企業(yè)功能看，能源類央企業(yè)務(wù)涉及江河流域控制性水利水電航電樞紐、油氣等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)利用及儲(chǔ)備、具有自然壟斷屬性的石油天然氣主干管網(wǎng)、電網(wǎng)運(yùn)營等，屬于主業(yè)關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，很多情況下要保持國有獨(dú)資或控股，非國有資本只能參股。同時(shí)，能源企業(yè)提供電氣熱等公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府對(duì)能源產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量等方面的監(jiān)管嚴(yán)格，因此，在能源清潔低碳化趨勢下，能源混改既要防范國資流失，又要滿足民生、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、國家安全等多維度目標(biāo)要求，改革的目標(biāo)約束更多。

（二）部分能源央企利潤回報(bào)率較低

固然存在部分中小股東在混改中急于變現(xiàn)收益、缺乏長遠(yuǎn)投資定力的問題，但也要看到，由于能源生產(chǎn)成本支出大、企業(yè)管理效率不高以及能源價(jià)格市場化程度有限等多重原因，部分能源央企利潤回報(bào)率偏低，部分領(lǐng)域難以吸引社會(huì)資本參與混改。而像天然氣管道、電網(wǎng)等優(yōu)良資產(chǎn)業(yè)務(wù)，收益穩(wěn)定，社會(huì)資本進(jìn)入意愿強(qiáng)，但進(jìn)入門檻高，既包括油氣、電力現(xiàn)有體制機(jī)制的門檻，也有人才資金等方面的門檻。這導(dǎo)致差的業(yè)務(wù)沒人進(jìn)、好的業(yè)務(wù)進(jìn)不去的困境，制約了能源混改的進(jìn)程。

（三）能源混改輿論風(fēng)險(xiǎn)較大

一方面，混合所有制改革是國資國企改革走向深入的重要方式，涉及復(fù)雜的公司治理等難題，無論對(duì)國有資本，還是非國有資本，存在混改結(jié)果究竟是“陷阱”還是“餡餅”等爭議。另一方面，能源央企長期帶有壟斷色彩，更易引起輿論關(guān)注和爭議。比如，對(duì)于中石化油品銷售業(yè)務(wù)混改，起初有輿論說中石化可能“關(guān)門打狗，騙民營資本入甕”，另有聲音說中國石化“搶跑”，可能致國有資產(chǎn)流失。對(duì)于中石油轉(zhuǎn)讓西氣東輸管道資產(chǎn)，有人認(rèn)為是“甩包袱”，也有輿論認(rèn)為管道資產(chǎn)優(yōu)良，此舉是被迫而為之。輿論風(fēng)險(xiǎn)影響著能源混改的決策制定及其科學(xué)執(zhí)行，進(jìn)而影響混改進(jìn)程。

（四）能源混改將加快推進(jìn)

從國企混改總體進(jìn)程看，改革正從子公司、項(xiàng)目層面逐漸向集團(tuán)公司層面推進(jìn)，電力、石油、天然氣等能源領(lǐng)域央企的混合所有制改革將成為推進(jìn)重點(diǎn)。需要借鑒一般行業(yè)混改的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合能源行業(yè)實(shí)際，探索形式多樣可行的改革模式，加速激發(fā)能源央企混改正向效應(yīng)。首先按照企業(yè)功能做好分類改革，在分類的基礎(chǔ)上，確定不同類型能源企業(yè)的股權(quán)混改比例。其次，加快能源市場化改革，消除體制機(jī)制上的改革藩籬，推進(jìn)能源價(jià)格形成機(jī)制市場化。三是本著先易后難、積極穩(wěn)妥的原則，凝聚共識(shí)，加快能源領(lǐng)域競爭性業(yè)務(wù)混改形成示范。