2015年8月，黨中央、國務(wù)院頒布了國企改革綱領(lǐng)性文件《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》。隨后幾年出臺了22個配套文件，形成了“1+N”政策體系、頂層設(shè)計和四梁八柱的大框架。各部門和地方深入推進各項改革措施落地落實，通過國企改革，解決了長期想解決而沒有解決的一些改革難題，如，以國家電網(wǎng)特高壓直流工程等核心業(yè)務(wù)準備向社會資本開放為代表，重點領(lǐng)域混改試點扎實推進。然而，國企改革是一項復(fù)雜的內(nèi)容，在內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境更加嚴峻、新技術(shù)改變競爭環(huán)境等背景下，只有著眼長遠，同時綜合解決國企發(fā)展的內(nèi)外部挑戰(zhàn)，才能破解國企改革難題，完成國企的轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)長遠發(fā)展。

一、混合所有制改革成效明顯

據(jù)國資委公布信息顯示，通過國企改革，公司制的改制全面完成，83家中央企業(yè)建立了規(guī)范的董事會，15035戶中央企業(yè)所屬的二三級單位都建立了規(guī)范的董事會。各省國資委也加大了改革力度，省屬國資委這一塊就超過了90%的企業(yè)建立了規(guī)范董事會。剝離企業(yè)辦社會職能也取得了決定性突破，去年全國國有企業(yè)689個所辦的消防機構(gòu)、1744個教育機構(gòu)完成了分類處置，“三供一業(yè)”的正式協(xié)議簽約率超過了99%，共有5022萬戶成功完成了分離。混合所有制改革（以下簡稱“混改”）有序推進，上市公司已經(jīng)成為中央企業(yè)運營的主體。截至2019年4月，中央企業(yè)以及它的子企業(yè)混合所有制改革，按照戶數(shù)的比例，實際上已經(jīng)達到了70%。2018年，中央企業(yè)新增混合所有制戶數(shù)是1003戶，地方國有企業(yè)新增1877戶，國資委系統(tǒng)的中央企業(yè)和地方國有企業(yè)一共2880戶。

通過我們的觀察，國有企業(yè)一般通過以下幾種方式開展混改：

1.開放式重組。通過業(yè)務(wù)、資產(chǎn)以及債務(wù)等要素的重新組合，優(yōu)化業(yè)務(wù)和資源配置、減輕包袱，提高企業(yè)價值。

2.法人治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化。建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善“三會一層”的功能，保護各類股東權(quán)益，落實董事會職權(quán)，激發(fā)經(jīng)理層活力。同時，把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，明確黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，發(fā)揮國有企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用。

3.核心員工股權(quán)激勵。管理層及其他骨干員工出資認購公司股權(quán)，將員工利益與企業(yè)利益綁定，調(diào)動人才積極性，保留、吸引人才，激發(fā)內(nèi)生動力。

4.引入戰(zhàn)略投資者。引入能夠在行業(yè)、市場、商業(yè)模式上與企業(yè)能產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，或可在資金、管理人才、管理方法、資本市場等方面提供資源的投資人，實現(xiàn)股權(quán)多元化。

5.整體上市或核心資產(chǎn)上市?；谫Y本市場規(guī)則明確混改范圍，厘清上市主體、上市路徑，搭建上市股權(quán)架構(gòu)，設(shè)計清晰的退出機制。

第一批混改試點于2016年啟動實施，前三批試點總量為50家企業(yè)，第四批試點名單初定將超過100家企業(yè)。試點企業(yè)的混改路徑和實現(xiàn)方式各有不同，試點企業(yè)應(yīng)根據(jù)所處地域、行業(yè)、自身資源，結(jié)合自身發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)方向量身定制。各種混改方式可以單獨使用，但往往組合出現(xiàn)。比如，在引入戰(zhàn)略投資者的同時，外部投資者常常要求實施員工持股計劃，以實現(xiàn)管理層和核心人才的長期激勵，使個人利益和企業(yè)長遠利益一致；整體上市或核心資產(chǎn)上市，是戰(zhàn)略投資者的退出方式之一，也是持股員工的激勵完成過程。

二、能源混合所有制改革具有自身特色

按照國務(wù)院國資委的要求，能源領(lǐng)域被放在混改七大領(lǐng)域（電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工）的前列。能源混合所有制改革需要緊密結(jié)合能源體制改革思路。今年以管道公司組建為契機，深化油氣領(lǐng)域的改革，實現(xiàn)管道獨立，符合“管住中間、放開兩頭”的能源體制改革思路，是油氣能源改革的必經(jīng)之路，對電力能源改革有非常大的借鑒。與市場化程度較高的國家相比，我國電力行業(yè)存在自然壟斷程度高、市場化程度低、電價形成機制不夠科學(xué)等問題。

而在我國電力能源轉(zhuǎn)型的這一關(guān)鍵時刻，監(jiān)管者迫切的希望通過混改，引入社會資本，打破市場壟斷，加強市場競爭，有效地降低社會用電成本。目前我們欣喜地看到電力企業(yè)2019年已經(jīng)開始推進全面深化改革的相關(guān)舉措，包括在特高壓直流工程領(lǐng)域引入社會資本，在增量配電試點引入民營資本，完全契合電改9號文“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，實行“三放開、一獨立、三強化”的精神，借助混改，進一步深化和推進電力體制改革的進程。以更高站位和更大力度推進電力改革，更好地促進用電服務(wù)與電力需求側(cè)業(yè)務(wù)的發(fā)展，進一步提高電力資源的優(yōu)化配置。

同時以混改為重點縱深推進國企改革，緊密結(jié)合能源體制改革和能源混合所有制改革，可以更好地推動能源轉(zhuǎn)型，進一步加快化石能源替代，實現(xiàn)我們國家承諾的減排目標。

德勤中國今年3月出版的《新一輪國企改革的思考與操作務(wù)實》以中石化混改為案例呈現(xiàn)如何通過混改完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。2014年9月，中石化宣布引入境內(nèi)外共計25家投資者，以1071億元價格，向他們增發(fā)銷售公司29.9%的股權(quán)。

中石化銷售公司按現(xiàn)代公司框架，在董事會層面引入社會和民間資本董事，從根本上完善了企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。包括：（1）實業(yè)類：加拿大零售商Alimentation Couche-Tard、新奧燃氣、新希望等。（2）金融機構(gòu)：中國工商銀行、中國人壽等。（3）基金：嘉實基金、華夏基金、Affinity Equity Partners、厚樸基金、復(fù)興國際等。（4）互聯(lián)網(wǎng)公司：騰訊。治理結(jié)構(gòu)中，中石化持70%股權(quán)只占40%董事會席位，中石化銷售公司混改后的董事會11人中，4人來自中石化董事，3人為獨立董事，1人職工代表，3人為社會資本董事。

在管資本方面，以某油氣企業(yè)為例，隨著資產(chǎn)規(guī)模的擴大和國際業(yè)務(wù)的快速增長，以及國內(nèi)外金融市場的不斷變化，集團對資本結(jié)構(gòu)、總體財務(wù)風險、融資管理、匯率利率風險等管理提出更高要求，并為此建立司庫管理，整合先進的金融技術(shù)和管理工具?；诖斯緫?zhàn)略，設(shè)定資金管控目標，制定資金管理戰(zhàn)略規(guī)劃，明確實施路線圖、職責分工以及各要素之間的依存關(guān)系。建立對金融資源的統(tǒng)籌管理系統(tǒng)，管理包括現(xiàn)金在內(nèi)的各類金融資源，以及賬戶和風險，利用內(nèi)部金融機構(gòu)實現(xiàn)資源、信息和管理集成，實現(xiàn)在業(yè)務(wù)前端對收支進行管控。

三、能源混改普遍存在困難

總體而言，能源行業(yè)混改難度較高。一方面，一直以來，為了保障能源安全，能源行業(yè)自然壟斷程度高，市場準入未充分放開，社會資本準入門檻較高。另一方面，由于受到傳統(tǒng)機制體制的影響，企業(yè)承擔辦社會的職責，歷史包袱沉重，社會資本進入后較難獲得理想的利潤，導(dǎo)致其參與混改的積極性不高。綜合來看，當前能源混合所有制改革存在以下問題：

1.跟風混改“為混而混”。雖然混改是目前國企改革的重要抓手和突破點，但我們發(fā)現(xiàn)一些國企并未厘清混改目標，做好混改準備。以某省屬能源國企子公司為例，該企業(yè)開展混改是為了完成集團公司指派的任務(wù)，在工作開展初期未想清楚開展混改的主要原因，整體戰(zhàn)略規(guī)劃模糊，主業(yè)不突出，商業(yè)模式?jīng)]有創(chuàng)新，僅寄希望于混改獲得融資，解決其嚴重的債務(wù)問題。這不僅違背了企業(yè)發(fā)展規(guī)律，而且可能引發(fā)國資流失風險，背離改革初衷。

2.政策理解不到位，抱有幻想。針對本輪混改，國家出臺了多個相關(guān)政策法規(guī)與監(jiān)管要求，嚴格杜絕國有資產(chǎn)流失。但部分企業(yè)管理層依舊抱有幻想，試圖突破政策限制。以某國有控股能源企業(yè)為例，該企業(yè)在制定混改方案時，希望突破《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》中員工持股總量不高于公司總股本的30%的規(guī)定，將員工持股比例增加至60%，結(jié)果導(dǎo)致方案難以通過國資委審批，致使該企業(yè)的混改歷經(jīng)多時仍未完成。

3.本位主義，忽視溝通?；旄纳婕岸鄠€利益相關(guān)方，外部包括監(jiān)管機構(gòu)、集團公司、兄弟公司等，內(nèi)部包括公司領(lǐng)導(dǎo)、普通員工、工會組織等，未能有效與各利益相關(guān)方有效溝通也是混改的一大問題。以某能源央企子公司為例，該公司在混改前期，未能與集團公司進行有效溝通，未明確集團公司的戰(zhàn)略意圖，導(dǎo)致集團公司認為其混改方案將對整個集團的發(fā)展產(chǎn)生負面影響，方案被全部推翻。

4.機制體制與法人治理尚未完全協(xié)調(diào)。在經(jīng)歷了上一輪電力體制改革后，我國的電力行業(yè)實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，但電力行業(yè)的自然壟斷情況并未得到完全改善，政企仍未完全分離，部分企業(yè)的行政化程度依然較高。這就導(dǎo)致電力國企在著力建立了“三會一層”的現(xiàn)代化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的同時，仍會存在董事會、股東會、監(jiān)事會實際發(fā)揮的作用有限的問題；市場化經(jīng)營機制、長效約束激勵機制等尚待進一步完善。例如在電力企業(yè)混合過程中，存在小股東急于追求短期效益，在投票中利于長遠的投資決策很難通過。為了實現(xiàn)利益分配的多贏局面，關(guān)鍵是建立一個有效制衡、平等保護的法人治理結(jié)構(gòu)，做出對企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展最為有利的決策。

四、對能源類國企混改的建議

今年兩會期間，肖亞慶主任在談到混改時表示，“要深化混合所有制改革的內(nèi)涵，更加注重混改的質(zhì)量和效果?！蔽覀兝斫馍罨瘍?nèi)涵，注重效果的意思是：混改的結(jié)果不僅是股權(quán)層面的變更，更重要的通過外部投資者的引進，倒逼企業(yè)的機制體制改革，讓企業(yè)經(jīng)營更加市場化，更有活力，從而為企業(yè)長期發(fā)展提供動力。

隨著能源體制改革的開展，市場化程度逐步提高，行業(yè)壁壘進一步被破除，社會資本進入的空間進一步增大。同時，電力、石油、天然氣又被作為排在前三位的混改領(lǐng)域被提出，表明了監(jiān)管機構(gòu)對能源行業(yè)改革的決心，企業(yè)辦社會職能被剝離，越來越多的利好政策也隨之出臺。能源企業(yè)應(yīng)積極把握機遇，突破機制體制障礙，充分借鑒民企的靈活的市場應(yīng)對機制和創(chuàng)新的管理體制，使得能源國企注入新的活力。為此，我們建議：

1.深刻理解混改內(nèi)涵，做好前期準備。不同企業(yè)所處階段決定了其改革的方式和路徑不盡相同?；旄氖且豁椣到y(tǒng)工程，并不是“一混就靈”，也不能“一混了之”。開展混改前，應(yīng)明確混改的目的是為企業(yè)的戰(zhàn)略和發(fā)展服務(wù)。在頂層設(shè)計時，就應(yīng)全面梳理公司規(guī)劃布局，優(yōu)化商業(yè)模式，挖掘企業(yè)價值；同時，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，提升企業(yè)運營效率；并通過核心員工股權(quán)激勵計劃，將管理團隊和公司長期利益綁定。

2.準確把握政策，操作依法合規(guī)。在混改過程中，應(yīng)嚴格遵循國資委、發(fā)改委、證監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)出臺的各項政策法規(guī)，并深刻理解、準確把握，將任何操作都保持在政策要求的范圍之內(nèi)，杜絕暗箱操作，嚴守混改“紅線”及“底線”，確保整個混改過程的合法合規(guī)性。

3.重視全程溝通，兼顧各利益相關(guān)方。在頂層設(shè)計時，就應(yīng)與各利益相關(guān)方積極溝通，明確各方期望與訴求；同時考慮，在設(shè)計改革項目工作組時，就納入各利益相關(guān)方（如監(jiān)管機構(gòu)、集團公司、工會等）作為工作組成員，建立持續(xù)溝通機制，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，防止后期由于利益沖突阻礙導(dǎo)致無法成功混改。

4.將混合所有制改革與能源體制改革相結(jié)合。能源電力企業(yè)的混合所有制改革需要緊密結(jié)合能源體制改革思路，將自然壟斷性質(zhì)的能源輸送環(huán)節(jié)，與可以完全競爭性質(zhì)的能源生產(chǎn)、批發(fā)、供應(yīng)和銷售環(huán)節(jié)分開，再通過適當?shù)幕旌纤兄聘母?，加大社會資本投資的熱情，解決第三方接入和更多市場主體準入的問題，帶動能源送輸成本的下降。能源體制改革管住了“中間”，加上混改，極大地促進了上、下“兩頭”的靈活性，從而可以漸進式放松價格管制，充分還原能源的商品屬性，讓市場在資源配置中起決定性作用。在此背景下，可以使得企業(yè)活力和市場活力相結(jié)合，解放市場屬性，實現(xiàn)共同發(fā)展。

5.優(yōu)化人才管理體系，釋放人才活力。人才是企業(yè)發(fā)展驅(qū)動的關(guān)鍵因素，一切改革依賴于人才來實現(xiàn)。面對體制改革和混合所有制改革的雙管齊下，能源企業(yè)更應(yīng)重視人才管理體系的轉(zhuǎn)型升級，建立干部能上能下、員工能進能出、收入能增能減的人才機制，開展市場化人才選聘、完善績效管理考核體系、引入中長期激勵計劃（如股權(quán)激勵、分紅激勵等）。只有“人”的管理機制到位了，才能擁有不斷推進改革的主體，改革才能真正落地成功。

6.借力優(yōu)秀專業(yè)機構(gòu)，統(tǒng)籌把控全局。由于混改復(fù)雜程度高，時間周期長，涉及眾多公司部門，需要多種專業(yè)知識和能力，如何組織協(xié)調(diào)和全局把控是決定成敗的關(guān)鍵。我們建議，在頂層設(shè)計開始前應(yīng)聘請專業(yè)機構(gòu)予以協(xié)助。一直以來，德勤密切關(guān)注和研究本輪國企改革，德勤國資國企發(fā)展研究中心推出的“國企改革實驗室”已成功為某電力能源國企和某世界500強央企高管團隊解疑答惑。