從2011年至今，我國煤炭管理思路經(jīng)歷了總量控制試點、煤炭等量替代、煤炭減量替代3個階段，目前正進(jìn)入第三階段。

　　一是總量控制試點階段。2011年，環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于印發(fā)〈2011年全國污染防治工作要點〉的通知》首次從部門層面提出“開展重點區(qū)域煤炭消費(fèi)總量控制試點”，一直到2013年出臺《大氣污染防治行動計劃》，標(biāo)志著我國煤炭消費(fèi)總量控制試點階段政策體系基本完成。這一階段的特點包括：政策文件出臺較多;煤炭消費(fèi)總量控制宏觀目標(biāo)初步確定;未形成配套的技術(shù)方案或辦法。

　　二是煤炭等量替代階段。2014年，國家發(fā)展改革委員會、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格控制重點區(qū)域燃煤發(fā)電項目規(guī)劃建設(shè)有關(guān)要求的通知》，從具體操作層面首次提出了相關(guān)要求。一直到2016年，我國從行業(yè)層面正式開始煤炭減量工作。這一階段的特點有：試點范圍沒有進(jìn)一步擴(kuò)大;出臺了可操作的辦法，逐步從概念層面落實到項目層面;等量替代以火電行業(yè)為主，其余行業(yè)尚不是重點。

　　三是煤炭減量替代階段。雖然2015年1月發(fā)布的《重點地區(qū)煤炭消費(fèi)減量替代管理暫行辦法》中首次明確了煤炭減量替代管理辦法，但是由于沒有落實具體的操作辦法，所以項目管理和核準(zhǔn)過程中一直仍是按照等量替代執(zhí)行的。2016年7月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于做好2016年度煤炭消費(fèi)減量替代有關(guān)工作的通知》，要求把煤炭消費(fèi)減量替代工作作為加強(qiáng)宏觀調(diào)控、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手，擺在更加突出位置，完善煤炭消費(fèi)減量替代工作方案，嚴(yán)控高耗煤項目新增產(chǎn)能，加快推進(jìn)煤炭消費(fèi)減量工程和措施，確保完成2016年和2013~2017年煤炭消費(fèi)減量替代目標(biāo)。

　　四是試點范圍首次增加，行業(yè)逐漸擴(kuò)展。2016年初至今，我國進(jìn)入煤炭減量替代階段，并仍在探索中。這一階段的特點包括：試點范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，由京津冀、長三角、珠三角重點區(qū)域逐步擴(kuò)展到三大重點區(qū)域以及遼寧、山東、河南;項目層面逐步由電力項目擴(kuò)展到非電項目;煤炭減量替代需要進(jìn)一步強(qiáng)化。截至目前，煤炭減量替代方案仍在進(jìn)一步探索階段，減量比例、減量來源等關(guān)鍵指標(biāo)和要求尚未真正落實。

　　煤炭消費(fèi)總量控制建議

　　當(dāng)前，我國煤炭消費(fèi)總量控制已經(jīng)進(jìn)行了諸多探索與嘗試，并取得了效果。《2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，我國煤炭消費(fèi)量下降了4.7%。這是繼2014年首次下降2.9%、2015年繼續(xù)下降3.7%之后連續(xù)第三年下降。雖然煤炭消費(fèi)總量控制成果顯著，但仍有諸多問題亟待解決。為此，筆者提出如下建議：

　　第一，加強(qiáng)非工業(yè)煤炭消費(fèi)替代，強(qiáng)化實施集中供熱。加強(qiáng)非工業(yè)煤炭消費(fèi)替代工作，即解決散燒煤的問題。我國散燒煤占比約為30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方發(fā)達(dá)國家，如美國散燒煤占比僅有1%左右，德國只有2%左右。相比而言，我國散燒煤的集中替代既緊迫又需要有序與理性。對于非工業(yè)煤炭消費(fèi)的替代，主要指依靠熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱，同時以電采暖作為整個供熱體系中的重要補(bǔ)充。為達(dá)到環(huán)境質(zhì)量改善的目的，從煤炭消費(fèi)總量控制角度看，突破口應(yīng)該在重點控制非工業(yè)用煤方面，建議在重點地區(qū)地級市全面取消分散用煤。

　　第二，提升煤炭消費(fèi)終端電力化，著力實施電能替代。對于冶金、石化、化工等耗煤工業(yè)的煤炭消費(fèi)，需要加強(qiáng)終端電力化，電能替代需要結(jié)合產(chǎn)業(yè)特點進(jìn)行，有條件地區(qū)可根據(jù)大氣污染防治與產(chǎn)業(yè)升級需要進(jìn)行，以強(qiáng)化實施電能替代。在煤炭消費(fèi)總量控制的前提下，進(jìn)一步集中耗煤工業(yè)煤炭消耗的電能替代，提高電煤消費(fèi)占比。實施電能替代不僅對大氣環(huán)境保護(hù)、減少大氣污染物排放具有重要的戰(zhàn)略意義，而且對推動能源消費(fèi)革命、落實國家能源戰(zhàn)略、促進(jìn)能源清潔化發(fā)展意義重大。

　　第三，煤炭減量替代需區(qū)別對待，鼓勵地區(qū)差別政策。煤炭減量替代工作不僅要考慮能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、大氣環(huán)境保護(hù)等，也要協(xié)同考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從區(qū)域角度看，煤炭消費(fèi)總量控制應(yīng)分地區(qū)考慮，重點控制區(qū)域可以按照1∶2逐漸實現(xiàn)減量替代，一般控制區(qū)域可以按照1∶1等量替代，并漸進(jìn)向減量替代過渡。在重點控制區(qū)的省份，還可以進(jìn)一步根據(jù)煤炭分布、環(huán)境容量等要求，實行地區(qū)差別政策，設(shè)置不同地區(qū)系數(shù)。從行業(yè)角度看，要區(qū)別電力行業(yè)與非電行業(yè)的煤炭總量替代政策，電力行業(yè)在等量替代基礎(chǔ)上逐步實行減量替代，非電行業(yè)耗煤項目煤炭替代總量，可以按照1∶1.5實現(xiàn)減量替代。

　　第四，堅持煤炭減量和替代統(tǒng)一，引導(dǎo)執(zhí)行分類實施。根據(jù)不同領(lǐng)域用煤特點，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，分類實施。通過淘汰效率低、煤耗高、污染重的用煤設(shè)施，實施節(jié)能技改等方式推進(jìn)煤炭減量化;通過創(chuàng)新用能方式，推進(jìn)集中供熱，加強(qiáng)散煤治理，加快實施以電代煤、以氣代煤等煤炭替代方式;通過加強(qiáng)非電行業(yè)用煤設(shè)備源頭管理，強(qiáng)力控制和持續(xù)壓減非電用煤，提高煤炭清潔利用比例。通過煤炭減量與煤炭替代相統(tǒng)一的模式，嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)總量，加快實施煤炭減量替代。同時，在京津冀、長三角、珠三角三大重點區(qū)域，以及遼寧、山東、河南的實踐基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動全國煤炭減量替代工作。

　　第五，完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)政策，保障煤炭減量替代。重點區(qū)域需要制定標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)的淘汰落后產(chǎn)能和壓縮過剩產(chǎn)能政策，實施燃煤發(fā)電機(jī)組綠色調(diào)度、環(huán)保電價、財稅支持、差別化排污收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)政策，鼓勵燃煤機(jī)組實施超低排放改造。為促進(jìn)非電鍋爐替代，需落實高效鍋爐稅收優(yōu)惠政策，加快推進(jìn)燃煤鍋爐節(jié)能環(huán)保改造。要全面出臺電力與非電行業(yè)煤炭減量替代實施辦法，促進(jìn)跨地區(qū)、跨行業(yè)煤炭消費(fèi)減量替代，促進(jìn)煤炭削減替代量優(yōu)先用于煤炭利用率高、污染物排放少的耗煤行業(yè)，強(qiáng)化激勵機(jī)制，建立和完善煤炭總量控制與節(jié)能減排等專項獎勵資金政策。

　　第六，督促煤炭替代核查與監(jiān)管，嚴(yán)禁減煤重復(fù)替代。雖然煤炭消費(fèi)總量控制當(dāng)前取得了一些成績，但煤炭消費(fèi)需求持續(xù)下降與產(chǎn)能過剩的矛盾依然存在。一旦煤炭市場稍有恢復(fù)，煤炭生產(chǎn)的總量控制任務(wù)就會依然艱巨，煤炭消費(fèi)總量控制也會相應(yīng)變得艱難。所以，必須加強(qiáng)煤炭減量替代的監(jiān)督管理力度，在采取實地抽查并結(jié)合社會公示的基礎(chǔ)上，嚴(yán)禁減煤的重復(fù)替代，對未完成煤炭減量目標(biāo)的地區(qū)可以暫緩審批其新建高耗煤項目。