2020年和2030年非化石能源在一次能源消費中占比15%和20%的國家目標(biāo)，既是我國未來能源轉(zhuǎn)型路徑指引，也明確了近中期可再生能源發(fā)展的任務(wù)?！笆濉逼陂g，我國可再生能源技術(shù)快速進步，產(chǎn)業(yè)實力顯著提升，市場規(guī)模迅速擴大，呈現(xiàn)大范圍增量替代、區(qū)域性存量替代的趨勢。但隨著應(yīng)用規(guī)模不斷擴大，可再生能源在未來發(fā)展空間、能源系統(tǒng)融入、政策機制保障等方面面臨愈加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，尤其是較高比例限電、電價補貼缺口、規(guī)劃建設(shè)配套等問題凸顯。

　　在當(dāng)前電力體制改革持續(xù)推進、能源和電力需求增長緩慢的大環(huán)境下，僅靠延續(xù)既往政策難以化解可再生能源發(fā)展面臨的迫切問題，必須結(jié)合能源發(fā)展形勢和電力體制改革進程，進行可再生能源政策和機制創(chuàng)新，以保障國家非化石能源占比和能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)實現(xiàn)，加快推進可再生能源成為主力能源之一的進程。

　　“十三五”伊始，國家能源局頒布了《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》、《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》等文件，并就《關(guān)于建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知（征求意見稿）》（以下簡稱《通知》）等開始征求意見。上述政策的頒布實施或探索，清晰表明可再生能源機制創(chuàng)新步伐已經(jīng)邁出并加快。其中近期發(fā)布的《通知》，雖然還在征求意見階段，但已在業(yè)內(nèi)引起較大反響，筆者研讀后深有感觸，粗淺觀點如下。

　　建立可再生能源指標(biāo)管理體系

　　推進能源生產(chǎn)和消費革命，加快能源供應(yīng)轉(zhuǎn)型，需要有可操作、可落地的措施。雖然我國提出了約束性的非化石能源占比目標(biāo)，也有《可再生能源法》作為保障，但目前許多地方出現(xiàn)嚴(yán)重的棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象及各地大干快上煤電項目的趨勢表明，非化石能源目標(biāo)的實現(xiàn)還面臨著許多深層次的體制機制問題有待解決，落實國家提出的能源轉(zhuǎn)型要求，僅靠各方自發(fā)努力無法凝聚力量，還必須有量化的考核指標(biāo)及具體抓手推進實施。

　　為此，國家能源局在今年3月發(fā)文提出建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度，目的是建立全面的指標(biāo)統(tǒng)計考核體系，引導(dǎo)地方科學(xué)制定可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)以及能源發(fā)展規(guī)劃編制、實施，明確地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)在發(fā)展可再生能源方面的責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的監(jiān)測和評價體系，從而實現(xiàn)更加有效的事中事后監(jiān)管，進而推動能源系統(tǒng)朝向綠色低碳方向轉(zhuǎn)型。

　　實施非水可再生能源發(fā)電配額制度就是落實目標(biāo)引導(dǎo)制度、建立監(jiān)測和評價體系的一項具體措施，也是動員和督促能源領(lǐng)域各個相關(guān)方推進能源轉(zhuǎn)型的一項重要抓手，應(yīng)以其為先導(dǎo)，逐步建立全面的可再生能源指標(biāo)管理和考核體系，真正落實國家提出的能源轉(zhuǎn)型和非化石能源占比要求。

　　燃煤火電機組承擔(dān)非水可再生能源發(fā)電配額

　　根據(jù)《通知》，燃煤火電機組將承擔(dān)可再生能源發(fā)電量配額責(zé)任，具體指標(biāo)是到2020年非水可再生能源發(fā)電量與其煤電發(fā)電量的比重不低于15%。

　　將燃煤火電機組作為配額責(zé)任主體具備可操作性并可體現(xiàn)多重意義：

　　其一，選擇發(fā)電企業(yè)作為配額承擔(dān)主體符合我國當(dāng)前電力行業(yè)的總體環(huán)境。

　　從全球可再生能源責(zé)任目標(biāo)機制看，強制市場份額或配額制度是較成熟的機制，在美國、英國、瑞典、澳大利亞、日本、韓國等幾十個國家和地區(qū)實施，是推動許多國家和地區(qū)可再生能源發(fā)展的重要市場機制。承擔(dān)強制配額的主體，有的是電網(wǎng)企業(yè)（如美國大部分州、英國），有的是發(fā)電企業(yè)（如韓國、我國臺灣地區(qū)）。

　　以電網(wǎng)企業(yè)作為承擔(dān)主體的前提條件和環(huán)境是充分競爭的電力購配售市場，配電商可在電力市場通過短期合約或長期合同完成配額要求，并將成本傳遞給消費者。

　　我國在2015年啟動電力體制改革且有一定進展，但在短期內(nèi)達到如歐美的完全電力市場化模式、期冀市場化改革一步到位是不現(xiàn)實的。但我國放開發(fā)電側(cè)的改革已有十余年，將發(fā)電企業(yè)作為責(zé)任和被考核主體具備基礎(chǔ)和條件。

　　其二，燃煤發(fā)電企業(yè)承擔(dān)配額責(zé)任是落實電力行業(yè)供給側(cè)改革的一項重要措施。

　　由于煤炭價格持續(xù)下降，發(fā)電企業(yè)投資煤電熱情高漲，近一年多來在電力消費增速大幅降低的情況下，煤電裝機仍創(chuàng)歷史新高，2015年新增煤電裝機超過5000萬千瓦，且有超過3億千瓦的煤電處于在建、核準(zhǔn)或前期工作狀態(tài)。2014以來，我國全社會用電量增速明顯下降，部分地區(qū)的電力行業(yè)供應(yīng)過剩局面已非常突出。

　　隨著我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，預(yù)計“十三五”期間的用電量增速也趨于平穩(wěn)，煤電項目大干快上的局面加劇了當(dāng)前全國電源過剩的趨勢，造成各類電源之間，尤其是煤電與可再生能源之間直接爭奪當(dāng)前的利益空間和未來的發(fā)展空間，考慮綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型、煤炭消費總量控制、能源領(lǐng)域供給側(cè)改革等各項要求，需要強化煤電企業(yè)發(fā)展或支持清潔能源的責(zé)任，并進一步抑制企業(yè)投資煤電的沖動，推進向清潔綠色電力轉(zhuǎn)型。

　　其三，承擔(dān)綠色電力配額是燃煤發(fā)電企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的一個重要體現(xiàn)。

　　長期以來，我國煤電定價機制并沒有將其外部性成本考慮在內(nèi)，煤電企業(yè)在排放污染物時沒有承擔(dān)應(yīng)有的環(huán)保責(zé)任，其外部性成本被社會公眾承擔(dān)了。

　　此外，碳交易等反映煤電外部性成本的市場機制還需要時間才能得以全面實施，在近期內(nèi)傳導(dǎo)到煤電成本上的作用也有限。

　　燃煤發(fā)電企業(yè)購買綠色證書滿足配額要求，是履行其社會責(zé)任的一種體現(xiàn)，可作為支付其外部性費用的一條途徑。

　　需要指出的是，煤電企業(yè)以自建非水可再生能源項目或購買綠色證書方式完成配額指標(biāo)，與現(xiàn)有“可再生能源電價附加”政策并無矛盾沖突之處。“可再生能源電價附加”的征收對象是電力用戶，是依據(jù)銷售電量征收的，體現(xiàn)的是全體電力用戶支持可再生能源發(fā)展的責(zé)任，征收范圍并不包括發(fā)電企業(yè)，煤電企業(yè)也不需要依據(jù)其發(fā)電量繳納可再生能源電價附加。

　　燃煤發(fā)電企業(yè)承擔(dān)15%的配額指標(biāo)

　　2020年非化石能源占一次能源消費量占比達到15%，是“十三五”期間我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項約束性目標(biāo)。當(dāng)前，發(fā)電是我國商品化非化石能源的主要來源，占98%以上。

　　在非化石能源發(fā)電中，由于建設(shè)工期的因素，到2020年可投產(chǎn)的水電、核電項目及可能發(fā)電量基本是確定的。為實現(xiàn)非化石能源15%占比指標(biāo)，“十三五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃初步確定的目標(biāo)是，到2020年風(fēng)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電裝機分別達到2.5億千瓦、1.6億千瓦、1500萬千瓦，折算為2020年非水可再生能源發(fā)電量總計約6800~7000億千瓦時。再考慮2020年的與燃煤發(fā)電量約4.4~4.8萬億千瓦時，非水可再生能源發(fā)電量約占燃煤發(fā)電量的15%。

　　換言之，如果燃煤發(fā)電企業(yè)實現(xiàn)了配額指標(biāo)要求，2020年國家確定的非化石能源占比目標(biāo)相應(yīng)也就可以實現(xiàn)。

　　綠色證書交易是發(fā)揮市場機制

　　在目標(biāo)引導(dǎo)制度和發(fā)電配額考核制度中，建立綠色證書交易機制是符合市場化改革方向的一個亮點和核心。

　　如果沒有綠色證書交易機制，無論對電網(wǎng)企業(yè)提出消納可再生能源電量比例要求，還是對發(fā)電企業(yè)提出可再生能源發(fā)電量占比要求，都會不可避免帶上行政計劃色彩，與市場化改革方向相悖。根據(jù)《通知》規(guī)定，燃煤發(fā)電企業(yè)可通過自建非水可再生能源項目或購買可再生能源綠色證書的方式，完成發(fā)電配額考核指標(biāo)要求，即通過綠色證書交易機制，以市場化方式推進可再生能源發(fā)電配額機制的實施和促進可再生能源逐步融入電力市場。綠色證書交易機制與可再生能源電價和補貼政策之間有直接關(guān)聯(lián)，應(yīng)與