大力發(fā)展新能源對我國經(jīng)濟社會的積極意義已經(jīng)無須多言，然而，在如何發(fā)展新能源的具體路徑上卻值得商榷，尤其是政府該如何扶持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前，上至中央政府，下至地方各級政府，都對新能源產(chǎn)業(yè)傾注了極大的熱情，可是，也許正是政策用力過猛，方式欠妥，讓我國新能源的發(fā)展節(jié)奏過快，并且過亂。最終，在國家與地方政府共同用力過度的支持下，中國新能源產(chǎn)業(yè)尚未真正勃發(fā)，便已開始品嘗產(chǎn)能過剩的苦果。

　　國家大力扶持新能源發(fā)展的決心毋庸置疑

　　與光伏行業(yè)的情形類似，在風電領域，各種規(guī)劃以及政策支持同樣給力。密集的支持政策發(fā)布頻率將國家不遺余力發(fā)展新能源的決心顯露無遺。

　　近年來，國家扶持新能源發(fā)展可謂不遺余力。早在1995年的八屆人大四次會議審議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2014年遠景目標綱要》中，正式確立了“以電力為中心，以煤炭為基礎，加強石油、天然氣資源的勘探開發(fā)，積極發(fā)展可再生能源，改善能源結構”的能源發(fā)展方針和政策。同年，國家計委、國家科委、國家經(jīng)貿(mào)委制定印發(fā)了《新能源和可再生能源發(fā)展綱要》。1998年《節(jié)約能源法》頒布，再次肯定了可再生能源對于節(jié)能減排、改善環(huán)境的重要戰(zhàn)略作用和地位。2006年1月1日，《中華人民共和國可再生能源法》正式開始實施。

　　尤其是2008年金融危機以來，為發(fā)揮新能源的積極作用，拉動經(jīng)濟增長和促進轉型，對新能源的扶持力度進一步加碼。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2012年九、十月份，針對光伏行業(yè)的支持政策就多達6個。9月12日，國家能源局發(fā)布《太陽能發(fā)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，“十二五”期間，建設100個新能源示范城市和1000個新能源示范園區(qū)；9月14日，國家能源局發(fā)布《關于申報分布式光伏發(fā)電規(guī)?；瘧檬痉秴^(qū)的通知》；9月27日，國家開發(fā)銀行完成關于進一步加強金融信貸扶持光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的建議，重點確保12家光伏企業(yè)授信額度；10月16日，國家能源局下發(fā)了關于印發(fā)《分布式光伏發(fā)電示范區(qū)實施方案編制大綱》的通知；10月24日，國務院新聞辦公室發(fā)表《中國的能源政策（2012）》白皮書，指出要大力發(fā)展新能源和可再生能源，積極利用太陽能；10月26日，國家電網(wǎng)公布《關于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務工作的意見》，10千伏以下電壓等級接入電網(wǎng)而且單個并網(wǎng)總裝機容量不超過6兆瓦，將免費提供接入服務，并且全額收購這些項目富余的電量。

　　進入2013年，扶持政策依然接連不斷，2013年7月15日，國務院正式下發(fā)《關于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，將光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標定為到2015年總裝機容量達到3500萬千瓦以上，對比之前光伏產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃中2100萬千瓦的目標，有了極大幅度的提升。并要求與光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關部委在短期內(nèi)拿出具體的實施細則，之后不久，光伏分布式補貼價格、國開行金融扶持政策、四類資源地區(qū)標桿電價、涉及國稅總局退稅以及土地性質問題等關鍵政策都陸續(xù)出臺。如8月30日，國家發(fā)改委出臺了《關于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》明確對光伏電站根據(jù)光資源優(yōu)劣實行三類地區(qū)標桿上網(wǎng)電價，分別為0.9元／度、0.95元／度和1元／度；分布式光伏補貼為0.42元／度。此次公布的電價標準高于市場預期，也明顯高于3月份征求意見稿的水平。與光伏行業(yè)的情形類似，在風電領域，各種規(guī)劃以及政策支持同樣給力。密集的支持政策發(fā)布頻率將國家不遺余力發(fā)展新能源的決心顯露無遺。

　　地方政府積極跟進熱捧新能源

　　如果說國家層面的大力支持為新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎，那地方政府提供的各項支持則給予了各個業(yè)內(nèi)企業(yè)最真切的誘惑。

　　新能源產(chǎn)業(yè)不但能拉動當?shù)刎斦杖牒虶DP，還符合了“經(jīng)濟發(fā)展方式轉型”的中央命題，地方官員當然趨之若鶩。國家大力發(fā)展新能源的戰(zhàn)略被各地政府快速跟進。如果說國家層面的大力支持為新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎，那地方政府提供的各項支持則給予了各個業(yè)內(nèi)企業(yè)最真切的誘惑。

　　首先是土地出讓條件極為優(yōu)惠。按照規(guī)定，對使用未列入耕地后備資源且尚未確定土地使用權人（或承包經(jīng)營權人）的國有沙地、裸土地、裸巖石礫地的工業(yè)項目用地，在確定土地出讓價格時可按不低于所在地土地等別相對應最低價標準的30%執(zhí)行。各地對風電、光伏發(fā)電項目基本上都按照這個標準出讓。如甘肅瓜州土地等別的最低價標準為每平方米84元，因此當?shù)仫L電場拿地成本低至每平方米25.2元。更有意思的是，占地面積巨大的風電場并不需要支付所有覆蓋面積的土地出讓金。一般而言，風電場布置風電機組時，在行距上要求機組間相隔5—9倍風輪直徑，在列距上要求機組間相隔3—5倍風輪直徑。但政府在出讓土地時，只按照風機的實際占地面積計算。例如瓜州某風電場單個風機所占土地面積僅按照400平方米計算，也即“點征”，這就大大降低了項目需要支付的土地成本。

　　其次，在項目的審批上各地政府也大開綠燈。隨著中央簡政放權步伐的加快，地方政府也開始大手筆批復項目。以前省一級發(fā)改委的光伏審批權限只有10兆瓦，現(xiàn)在則取消了規(guī)模限制，這導致各地電站裝機容量劇增。如2009年甘肅敦煌地區(qū)的裝機容量為20兆瓦，到了2013年，就已經(jīng)增加到了200兆瓦。原來的項目多為9兆瓦，現(xiàn)在幾十兆瓦的項目也不斷出現(xiàn)了。

　　最后，各地對新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也提供了便利的資金支持。例如，根據(jù)《江西省光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，對于新能源項目，優(yōu)先安排省級資金。對光伏產(chǎn)業(yè)基礎設施建設貸款，優(yōu)先提供財政貼息。此外，還為企業(yè)融資提供貸款擔保等。

　　新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展過快的后遺癥日益顯現(xiàn)

　　質量安全問題日趨突出、新能源“并網(wǎng)難”問題嚴重、產(chǎn)能過剩等問題日益凸現(xiàn)。

　　在政策的鼓勵和扶持下，近年來我國新能源發(fā)展突飛猛進。截至2012年底，我國水電裝機容量2.49億千瓦，風電并網(wǎng)裝機6300萬千瓦，太陽能光伏發(fā)電裝機650萬千瓦，太陽能熱水器總集熱面積2.58億平方米，淺層地熱能應用面積3億平方米，沼氣年產(chǎn)量150多億立方米，各類生物質年利用量3000萬噸標準煤?？稍偕茉窗l(fā)電裝機規(guī)模占總發(fā)電裝機比例達28%，比2005年提高了5個百分點?？稍偕茉窗l(fā)電量約占全國總發(fā)電量的20%，比2005年提高4個百分點。截至2012年底，全國商品化可再生能源年利用量約占一次能源消費總量的9%。盡管成績有目共睹，然而各種后遺癥也日益凸現(xiàn)。

　　首先，質量安全問題日趨突出。新能源電力大規(guī)模接入電網(wǎng)可能會產(chǎn)生諧波、逆流、網(wǎng)壓過高等問題，對電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行帶來新的問題和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在：電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻壓力增大、電壓控制難度提高、電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行風險增加等。近期，甘肅酒泉、甘肅瓜州與河北張家口等地接連發(fā)生風電機組脫網(wǎng)事故。

　　其次，新能源“并網(wǎng)難”問題嚴重。新能源雖然清潔環(huán)保，但是卻在很大程度上受到了地域的限制，如太陽能多集中在西部、風電多集中在內(nèi)蒙古等。而我國一些大型的高耗能企業(yè)多集中于東部和北部，靠近城市位置。形成了目前這種“兩地相隔”的局面，一邊是國家耗巨資建設的新能源電廠，一邊是翹首企盼、能源短缺的高耗能地區(qū)的企業(yè)，新能源并網(wǎng)和跨區(qū)輸電困難重重。幾乎所有的企業(yè)都不能全負荷發(fā)電，新能源發(fā)電被嚴重制約。從2013年5月開始，整個敦煌地區(qū)的光伏企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)限量并網(wǎng)，各家企業(yè)只能并網(wǎng)50%的電力。

　　最后，產(chǎn)能過剩苗頭開始顯現(xiàn)。目前各地對新能源熱情高漲，據(jù)報道，當下有上百個城市在做新能源發(fā)展規(guī)劃。僅2009年，江蘇省的13個地級市中就有10個在打造新能源產(chǎn)業(yè)基地?！懊憾肌贝笸蟮堕煾剡M軍光伏產(chǎn)業(yè)，并稱到“十二五”末，光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值將等同于當?shù)孛禾慨a(chǎn)業(yè)產(chǎn)值?！笆濉逼陂g，我國地方政府規(guī)劃建設千億光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)就達到20個，規(guī)劃產(chǎn)值達到2萬億元，而據(jù)EPIA預計，2015年全球光伏裝機約為45GW，按8元／瓦計，全球市場安裝需求也僅為3600億元。

　　改革完善新能源補貼機制，適度扶持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展

　　國家應進一步完善補貼政策，提高補貼績效，在有限的補貼額度內(nèi)，帶動盡可能多的新能源發(fā)電。

　　我國新能源迅速發(fā)展與國家扶持密不可分，然而，現(xiàn)有補貼機制可能大幅增加財政負擔。新能源項目大部分是地方核準，補貼卻是由全網(wǎng)分攤，等于“地方請客，中央買單”。我國實現(xiàn)“十二五”新能源規(guī)劃目標資金保障能力嚴重不足