下篇

　　發(fā)展放緩+電力過剩+電價未反映成本，是電力市場化的普遍動力，地方政府一旦被調動起來，就成為打破電力行業(yè)原有利益格局的主要力量，那么它將如何退出呢

　　沉寂很快被打破。

　　2012年。一股積蓄已久的情緒即將噴涌而出。

　　一家電力企業(yè)的一次年度務虛會上，主席臺上的主要負責人放下講話稿，脫稿說：“電力改革每五年就都會來一次?！彼筮@家企業(yè)的核心骨干們要加強研究，因為這一次來的改革可能要修成正果。

　　此時正值第二輪電改滿10周年，如何判斷此輪改革成效，如何對待此輪改革遺產，如何評價此時行業(yè)現狀，成為業(yè)界以及輿論一時間的焦點。

　　一種觀點是，改革取得了積極的成效，理由是電力行業(yè)取得了大發(fā)展，發(fā)電側引入競爭后促進作用十分明顯，“裝機每年增長一億多千瓦，沒有這一次改革根本辦不到”。有的觀點認為，電力體制改革停滯不前，有些方面反而倒退了，此時的電力體制非計劃、非市場，最為糟糕，甚至比完全計劃還要壞。還有的觀點認為，別的國家從外部看中國的電力改革，認為中國是成功，墻內開花墻外香。

　　電力行業(yè)中，同時持有前兩種觀點較為普遍，并趁勢呼吁進一步推動改革。國家電監(jiān)會希望在此時聯(lián)合各方力量打破僵局。在這一節(jié)點，國家電監(jiān)會向中央提交了進一步推進電力改革的建議。此時提出建言的重要背景是，電荒正在向全國范圍蔓延，中央十分關切，電監(jiān)會認為是因為市場機制的缺失導致了電荒，應盡快啟動電力改革，理順現行的扭曲機制，緩解電荒，改善發(fā)電企業(yè)的經營等。此舉也得到發(fā)電企業(yè)的呼應。

　　國家電監(jiān)會在2007年已有嘗試呼吁改革，此時為第二輪電改滿5年。當年，在其推動下，國務院常務會議出臺了“十一五”電力體制改革方案——《關于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》。但是這一穩(wěn)妥務實的實施意見，除了“抓緊處理廠網分開遺留問題，逐步推進電網企業(yè)主輔分離改革”得到落實外，其他均無實施。

　　再度啟動改革，比以往更需要足夠的理由。

　　此時的電監(jiān)會已敏銳判斷出直購電可以成為新的突破口。因為直購電操作簡單，對既有格局的利益觸動小于建立區(qū)域市場，最關鍵的是中央政府和地方政府都會支持降電價。

　　電監(jiān)會負責人開始把更多精力放在了推廣大用戶直購電上。“他是一位政治人物，明白上面關心什么，需要什么，再去考慮他可以對此作什么貢獻。”一位官員說。這樸素的道理看似上不了臺面，卻是部分改革的運行邏輯。

　　2012年11月，國家電監(jiān)會在學習貫徹十八大精神時強調，進一步統(tǒng)一對電力改革的認識，堅定改革信心，堅持改革方向，毫不動搖地繼續(xù)推進電力體制改革。要完善配套措施，全力推進大用戶直購電。

　　此時，至少包括國家電監(jiān)會、國家能源局、國務院研究室等方面均就如何繼續(xù)推進電改提出思路。一位知悉內情的官員說，各種方案都有涉及，重組區(qū)域公司、輸配分開、調度獨立、建立電力市場，嚴格監(jiān)管中間環(huán)節(jié)等。

　　國務院研究室相關人士的方案提出的思路是，實施調度交易獨立，取消不合理的發(fā)電計劃，建立市場化電價機制，對電網單獨定價、監(jiān)管，改革電網考核辦法等。

　　國家能源局相關人士的方案則提出，將電力交易機構從電網分離，電力調度仍由電網企業(yè)行使，核定獨立輸配電價，為電力“多買多賣”創(chuàng)造條件。改革中后期，可根據電力發(fā)展需要和市場發(fā)育程度，適時推行調度獨立、輸配分離、配售分開等改革。

　　國家電監(jiān)會其中一種方案是繼續(xù)堅持5號文，為了減少阻力組建完全獨立的區(qū)域公司，并同時實行輸配分開，建立區(qū)域市場。國家電監(jiān)會的另外一種觀點則是在售電環(huán)節(jié)引入競爭，放開用戶，讓用戶有自主選擇權。

　　另一重要利益相關方國家電網公司時任總經理劉振亞在其2012年4月著作《中國電力與能源》提出“放開兩頭、監(jiān)管中間，形成多買方和多賣方的電力市場”的改革路徑。

　　從上述表述看來，看似各有分歧，但往前走的“最大公約數”其實已經若隱若現。

　　經過十余年的實踐摸索和理論研究，有關各方對“加強對中間環(huán)節(jié)的監(jiān)管”已形成共識。如何放開兩頭，中間環(huán)節(jié)如何監(jiān)管成為重要的爭論議題。這場爭論在十八屆三中全會前后開始集中迸發(fā)。

　　2013年十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。《決定》提出，國有資本繼續(xù)控股經營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監(jiān)管為主要內容的改革，根據不同行業(yè)特點實行網運分開、放開競爭性業(yè)務，推進公共資源配置市場化，進一步破除各種形式的行政壟斷。推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。

　　此時，國家電監(jiān)會和國家能源局合并為新的國家能源局。電監(jiān)會與能源局的合并，至少解決了一個問題——避免兩個部門繼續(xù)在電力行業(yè)主導權上繼續(xù)扯皮以及博弈。此后，電力體制改革的快速推進佐證了兩機構合并的效果。

　　各方對這一改革方向無異議。改革路徑則有諸多分歧。參與爭論的各方觀點值得記錄。

　　國家電網公司原總經理助理提出，拆分電網解決不了電力工業(yè)存在的問題。

　　他認為，輸配分開無助于解決中國電力工業(yè)存在的問題。輸配分開本質上不能打破壟斷，只會增加中間管理環(huán)節(jié)，增加電網發(fā)展和運行成本。中國社科院一項課題研究表明，實行輸配分開將因管理體系重構增加固定成本500億—1100億元，日常生產協(xié)調成本每年增加130億—640億元，輸配分開有可能推高電價。其二，橫向拆分不利于電力資源在全國范圍內的優(yōu)化配置。將全國電網拆分成若干個獨立的區(qū)域電網公司，會將全國電力市場割裂成若干區(qū)域市場，造成區(qū)域壁壘，增加區(qū)域電力市場之間協(xié)調的難度和成本。其三，將調度交易從電網分離出來并不能解決公平問題。主張調度交易與電網分離的人主要是擔心調度交易與電網一體化運作，電網調度和電力交易無法做到公平、公正。試想將調度交易從電網獨立出去就不會出現不公平、不公正問題嗎？如果沒有依法嚴格監(jiān)管，調度交易機構放到哪兒都會出現不公平、不公正問題。

　　他的建議是，在發(fā)電側引入競爭機制，實現競價上網；在用電側競價購電，推進大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點，最終擴大到全部電力用戶。監(jiān)管中間，就是建立獨立的電網電價機制，依法依規(guī)對電網安全、調度、交易、服務等進行監(jiān)管。

　　曾任能源部國際合作司司長和國家電網公司顧問的謝紹雄則認為，今后電網的發(fā)展趨勢還可能是進一步整合，而不是拆分，電力改革似乎應當順應這個潮流。電力體制改革存在“體改先行，制改滯后”的問題，一直以來，人們比較熱衷于談論解體，卻較少認真研究甚或回避改制。廠網已經分開，而作為市場化改革核心的電價機制、項目審批機制和監(jiān)管機制卻遲遲沒有到位。如果這樣繼續(xù)下去，只恐改革成本會越來越高，甚至會偏離建設和運營具有中國特色的安全、高效和環(huán)保的電力系統(tǒng)的根本目標。

　　場外的論戰(zhàn)和放風，只是改革博弈的一個縮影。

　　最高層定調全面深化改革后，更激烈的爭論在會議室內。

　　此時，電力行業(yè)的從業(yè)者或尚未意識到，降低實體經濟運行成本成為維持和提高國家競爭力重要舉措，更不會預見到中央領導會在重要會議直接挑明電價、氣價過高。一位副部級高管于會后當即要求收集相關電價信息，一對比才發(fā)現領導的數據無誤。若干年后，能源行業(yè)終于知道它們必須成為其中的重要“戰(zhàn)場”。

　　“要不要改，為什么要改，已經不能討論。執(zhí)行層需要研究的是，改什么，如何改?！币晃挥H歷者回憶說。

　　縱觀國際電力改革歷程，經濟發(fā)展放緩+電力行業(yè)產能過剩+電價未能反映真正成本，構成了電力行業(yè)市場化改革的最強大動力。在中國，這一天終于到來。

　　會議室內，直接參與討論的包括國家發(fā)改委體改司，運行局，價格司，基礎產業(yè)司以及國家能源局法改司，市場監(jiān)管司，電力司和新能源司。企業(yè)方面則包括兩大電網公司和五大發(fā)電集團。

　　會議室內主要分為