今年6月份，高層要求國(guó)家發(fā)改委在今年底拿出改革方案。新一輪的電力改革已箭在弦上，各方博弈空前激烈。自2002年，“五號(hào)文”下發(fā)以來，電力改革已經(jīng)進(jìn)行了12年，解決了哪些問題？又遺留了哪些問題呢？這輪改革的動(dòng)力機(jī)制存在嗎？截至目前，改革的思路是什么？拆分三大電網(wǎng)公司，實(shí)現(xiàn)“輸配分離”真的如此重要嗎？這輪改革要注意哪些問題？電力體制改革的關(guān)鍵是什么？為何不能把實(shí)現(xiàn)電價(jià)市場(chǎng)定價(jià)作為目標(biāo)等？ 

　　Q：在談這次電力改革之前，不妨先回頭看一下2002年啟動(dòng)的那次改革，當(dāng)時(shí)的背景和改革的主要思路是什么？ 

　　林伯強(qiáng)：當(dāng)時(shí)改革的一大背景與現(xiàn)在類似，就是電力相對(duì)過剩，而電力企業(yè)和機(jī)制又存在諸多問題。當(dāng)時(shí)的思路是比較簡(jiǎn)單，就是要建立競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。為此，提出了16個(gè)字的改革方案：“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”?！皬S網(wǎng)分開”就是把電廠和電網(wǎng)分開，“主輔分離”，就是把電力企業(yè)的主業(yè)和輔業(yè)分離，“輸配分開”，就是把輸電和配售分開。這12個(gè)字其實(shí)是為最后四個(gè)字“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”服務(wù)的。 

　　2002年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《電力體制改革方案》，業(yè)內(nèi)稱為“五號(hào)文”，確定了這16個(gè)字的改革方案。回頭看，“廠網(wǎng)分離”應(yīng)該是改革最容易的一步，也是最成功的。 

　　“主輔分離”則爭(zhēng)論了很長(zhǎng)一段時(shí)間，但改革有一定的難度，當(dāng)時(shí)考慮穩(wěn)定，考慮電力增長(zhǎng)的需求等，一直拖了很久。電力企業(yè)最初的那種“小社會(huì)”的狀態(tài)是改變了，但此后因?yàn)榘l(fā)展的需求，各大電廠和電網(wǎng)卻以前所未有的速度和規(guī)模來做“輔業(yè)”。也就是說，“輔業(yè)”的形態(tài)改變了，但現(xiàn)在“輔業(yè)”的規(guī)模卻更大了，主要集中在金融、保險(xiǎn)，像電網(wǎng)也買了一些電力公司，中電投也做起了電解鋁業(yè)務(wù)等。其實(shí)，國(guó)際上也都做輔業(yè)，從產(chǎn)業(yè)鏈條上來說，做輔業(yè)應(yīng)該也沒有關(guān)系，但忌諱兩點(diǎn)。一是不能做成壟斷；二是不能賠錢，必須要賺錢。至于像電網(wǎng)公司，往產(chǎn)業(yè)上游走的過程中，有無關(guān)聯(lián)交易，影響競(jìng)爭(zhēng)，這種情況需要進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管。 

　　“輸配分開”最后也沒有做，電網(wǎng)公司雖被分為三家（南方電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)廣東、廣西、云南、貴州和海南五省的業(yè)務(wù)，內(nèi)蒙古電力經(jīng)營(yíng)內(nèi)蒙古的電網(wǎng)業(yè)務(wù)，剩下的26個(gè)省市自治區(qū)的電網(wǎng)業(yè)務(wù)由國(guó)家電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)），但輸配并沒有分開。最后競(jìng)價(jià)上網(wǎng)也就不了了之了。首要原因與當(dāng)時(shí)中國(guó)電力需求急升，整個(gè)行業(yè)都聚焦于增加電力供應(yīng)，滿足需求有關(guān)。在短缺時(shí)，所有發(fā)出的電力都能售出，談“競(jìng)價(jià)”其實(shí)意義不大。 

　　Q：當(dāng)時(shí)改革的思路是學(xué)習(xí)國(guó)外（英國(guó)）的模式？ 

　　林伯強(qiáng)：大致是的。除廠網(wǎng)分離外，后來的改革之所以沒有大的進(jìn)展，也與這種照搬照抄有關(guān)。這是改革成為半拉子工程的第二個(gè)原因。各國(guó)電力市場(chǎng)的約束條件不同，中國(guó)具有很不一樣的市場(chǎng)特征，主要是三個(gè)方面，首先中國(guó)電價(jià)是政府管制的；其次中國(guó)的電力企業(yè)是國(guó)企主導(dǎo)（基本上國(guó)有）；三是中國(guó)電力行業(yè)的進(jìn)入有管制。 

　　舉個(gè)例子，中國(guó)的電力企業(yè)主體是國(guó)企，電力調(diào)度都是有行政統(tǒng)一平均調(diào)度的，上網(wǎng)的電量比如華能和大唐是要一樣多的，分配不均，矛盾可能就會(huì)產(chǎn)生。有些國(guó)有電廠明明已經(jīng)關(guān)掉了，但仍有上網(wǎng)的電量配額，它可以出售這些配額。像這類荒唐的事情，是與發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)都是國(guó)有的產(chǎn)權(quán)和維持社會(huì)穩(wěn)定有關(guān)。 

　　另外一個(gè)就是不能自由進(jìn)入，電價(jià)由政府管制，經(jīng)營(yíng)不確定性很大，民營(yíng)企業(yè)很難進(jìn)來，競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)也難以形成。 

　　Q：當(dāng)時(shí)的“輸配分離”也沒能做成。 

　　林伯強(qiáng)：這涉及到對(duì)剛成立的三家電網(wǎng)進(jìn)行再拆分，在當(dāng)時(shí)的背景下，不可能成行?！拜斉浞蛛x”是當(dāng)前要改革的主要內(nèi)容。而改革若真做到競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，我看還很遙遠(yuǎn)。 

　　Q：新一輪的電力改革，是在什么背景下展開的？動(dòng)力機(jī)制存在嗎？ 

　　林伯強(qiáng)：今年重提電力改革，主要有三個(gè)方面的條件。一是這一輪需求下滑，致使電力相對(duì)過剩，這就為改革提供了時(shí)間和空間；二是電網(wǎng)的壟斷，造成的效率問題引發(fā)了種種爭(zhēng)議，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層下了決心要做改革。三是環(huán)境的壓力。目前居民電價(jià)是通過交叉補(bǔ)貼來壓低的，以往改革常常導(dǎo)致價(jià)格上漲。那么，原來電價(jià)上漲可能引發(fā)民眾的不滿，現(xiàn)在在電價(jià)上漲和更干凈的空氣之間做選擇，民眾可能會(huì)相對(duì)容易選擇前者。 

　　但難題依舊存在，主要是上面談到的電價(jià)管制三個(gè)方面，要達(dá)到競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的目標(biāo)，必須要解決以上三個(gè)方面的改革。 

　　Q：這輪電力改革的主要思路是什么？ 

　　林伯強(qiáng)：最通俗的講法是要形成“多買方、多賣方”的競(jìng)爭(zhēng)局面?，F(xiàn)在各種改革方案中，提“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的反而比較少見，這是比較務(wù)實(shí)的。具體的改革方案有各種，現(xiàn)在在各方博弈階段，沒有最后成行。比如輸配要不要分開，配售要不要分開，是在多大區(qū)域范圍內(nèi)做到配售分開，用電大戶要不要直供等，這里面也有各種可能的組合。 

　　現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)局面已經(jīng)形成，壟斷主要集中在國(guó)家的三大電網(wǎng)上。它們是輸、配、售一體，是在一個(gè)區(qū)域內(nèi)的獨(dú)買獨(dú)賣。這里輸、配和售怎么分開？一個(gè)思路是輸配仍保留在三大電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)，但把售電部分分開。比如廈門可能就有了兩家售電公司，可以展開競(jìng)爭(zhēng)了。另一種思路是國(guó)家三大電網(wǎng)公司只負(fù)責(zé)大的“輸”，只負(fù)責(zé)大的電路建設(shè)，收一個(gè)過路費(fèi)，而“配”和“售”由售電公司來負(fù)責(zé)。在“輸、配”環(huán)節(jié)，怎么拆也都是要壟斷的，一家不能進(jìn)兩條線路，與電信不同。 

　　Q：這輪改革圍繞著的主要問題，就是怎么分拆現(xiàn)有壟斷性的三大電網(wǎng)公司？ 

　　林伯強(qiáng)：是的，改革是必然趨勢(shì)。目前國(guó)家三大電網(wǎng)是改革對(duì)象，改革“刀子”就是沖著電網(wǎng)去的。但既然是“拆”，首先就要考慮清楚為什么去“拆”？改革的目的是為了提高效率，但怎么做才能提高效率？西方國(guó)家的模式是不是適合當(dāng)前宏觀條件約束下的中國(guó)，還是中國(guó)當(dāng)前的做法比西方的模式還有效率？很多人想當(dāng)然地認(rèn)為，拆分了就更有效率了，這個(gè)應(yīng)該不確定，這是理論上的說法。在電價(jià)政府管制，電力企業(yè)國(guó)有，準(zhǔn)入規(guī)劃審批的條件下，拆分了就一定更有效率嗎？這個(gè)還要做更仔細(xì)的研究和試點(diǎn)。改革是有成本的，要確認(rèn)如何去“拆”，改革收益一定要大于成本。 

　　二是當(dāng)前的這種模式對(duì)消費(fèi)者造成了多大的危害，這個(gè)也要認(rèn)真評(píng)估。講到國(guó)家電網(wǎng)，就是全國(guó)性壟斷問題。一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，壟斷的好處就是壟斷可以定高于競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)格，并以較差的商品和服務(wù)質(zhì)量獲得壟斷超額利潤(rùn)。但中國(guó)的情況是國(guó)家電網(wǎng)不能自主定價(jià)的，是由政府定價(jià)。所以只壟斷不定價(jià)。再說服務(wù)，對(duì)于消費(fèi)者來說，國(guó)家三大電網(wǎng)目前提供的服務(wù)應(yīng)該是一流的，與發(fā)達(dá)國(guó)家比，也不差。 

　　三是如何來衡量改革的收益？標(biāo)準(zhǔn)是什么？從民眾的角度看，就是兩個(gè)，一是價(jià)格更低，二是服務(wù)更好。改革后民眾所獲得的電力服務(wù)能否超過當(dāng)前的，我看不容易。由于電價(jià)仍是政府定的，怎么跌？現(xiàn)在的電價(jià)是政府交差補(bǔ)貼的，是拿工業(yè)用電的高價(jià)來補(bǔ)貼居民用電，拿財(cái)政收入補(bǔ)貼發(fā)電企業(yè)或居民用電。改革后，如果完全按競(jìng)爭(zhēng)模式，用電價(jià)格會(huì)不會(huì)上升？也就是說，在目前政府價(jià)格管制的局限下，可能很難度量改革的成效。若改革后，居民用電的價(jià)格反而上升，民眾能認(rèn)為改革是成功的嗎？ 

　　Q：改革的目標(biāo)不是讓民眾滿意，居民用電電價(jià)更低，而是沖著效率，沖著整個(gè)社會(huì)資源的優(yōu)化配置去的。 

　　林伯強(qiáng)：在居民眼中，衡量效率的標(biāo)準(zhǔn)很大程度上就是電價(jià)更低，和服務(wù)要更好，不是嗎？ 

改革還是要先試點(diǎn) 

　　Q：這是一種“民粹”的想法。解除了價(jià)格管制，市場(chǎng)自由定價(jià)的結(jié)果并不一定是價(jià)格就低。但你談到一點(diǎn)，現(xiàn)在改革的主要目標(biāo)是分拆三大電網(wǎng)，在配售環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，其實(shí)這對(duì)整個(gè)的電力體制而言，只是一個(gè)技術(shù)性的改革，真正關(guān)鍵的改革其實(shí)是價(jià)格和準(zhǔn)入管制。 

　　林伯強(qiáng)：若從2002年算起，電力改革12年了，大環(huán)境可能已經(jīng)發(fā)生變化，但電力行業(yè)的基本格局沒有變。國(guó)企壟斷為政府控制電價(jià)提供了可能性，而電價(jià)已經(jīng)成為宏觀調(diào)控的手段之一。應(yīng)當(dāng)看到，短期