最近以來，一度沉寂的“可再生能源配額制”話題重新成為一些中國專家和媒體的話題，有專家認(rèn)為可再生能源配額制的實(shí)施，可望為可再生能源發(fā)展注入新的活力。說起來，為大力推動(dòng)和鼓勵(lì)可再生能源的發(fā)展，世界上已經(jīng)大約100個(gè)國家出臺(tái)了上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼（feed-in tariff，簡(jiǎn)稱FiT），但只有大約25個(gè)國家實(shí)施了不同形式的可再生能源配額制。相對(duì)于美國的成功經(jīng)驗(yàn)，印度實(shí)施“可再生能源購買義務(wù)”（Renewable Purchase Obligation，簡(jiǎn)稱RPO）的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)更值得同屬發(fā)展中新興經(jīng)濟(jì)體的中國關(guān)注和借鑒。 

　　2003年《電力法》（Electricity Act）是印度可再生能源發(fā)電（包括太陽能、風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電和裝機(jī)小于25兆瓦的水電）配額制度的最基本法律依據(jù)。該法律第86條規(guī)定各邦的電力監(jiān)管委員會(huì)有權(quán)“規(guī)定在某一供電區(qū)域內(nèi)從可再生能源購電比例”（specify, for purchase of electricity from renewable energy sources, a percentage of the total consumption of electricity in the area of a distribution licensee）。2006年1月印度政府電力部頒布的《電價(jià)政策》（Tariff Policy）文件中對(duì)電力法中的原則規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，要求各邦電監(jiān)會(huì)依據(jù)電力法在2006年4月之前推出可再生能源（包括）配額，具體配額比例的設(shè)置要考慮可用資源以及對(duì)消費(fèi)者最終電價(jià)的影響。 

　　在RPO機(jī)制下，配電公司、直購電用戶、自發(fā)電用戶應(yīng)從本地可再生能源發(fā)電商那里直接購電，也可以在可再生能源交易市場(chǎng)上購買來自其他邦的“可再生能源證書”（Renewable Energy Certificates，簡(jiǎn)稱REC），來滿足RPO的法定義務(wù)。REC是印度政府設(shè)計(jì)的一項(xiàng)以市場(chǎng)機(jī)制鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電的一項(xiàng)措施，與上網(wǎng)補(bǔ)貼電價(jià)FiT機(jī)制并行。也就是說，可再生能源發(fā)電商可以在FiT機(jī)制或者REC機(jī)制中間任選其一，但不能兩種兼得。如果選擇REC機(jī)制，那么可再生能源發(fā)電可以獲得與常規(guī)能源發(fā)電的上網(wǎng)相同的電價(jià)之外，還可獲得“可再生能源證書”（每1兆瓦時(shí)為1單位），進(jìn)入可再生能源市場(chǎng)交易。為了保證REC的收益和購電者的利益，國家中央電監(jiān)會(huì)為REC的交易價(jià)設(shè)定了上限和下限。太陽能發(fā)電每單位REC的上下限價(jià)區(qū)間為9300-13400盧比（相當(dāng)于每度電15-22美分），而非太陽能可再生能源的上下限為1500-3300盧比（相當(dāng)于每度電2.5-5.5美分）。 

　　迄今為止，除了錫金邦以外，印度轄下的28個(gè)地方邦的電監(jiān)會(huì)根據(jù)本地的具體情況，針對(duì)區(qū)域內(nèi)的配電公司、直購電用戶、自發(fā)電用戶陸續(xù)出臺(tái)了各自版本的RPO，對(duì)當(dāng)年或未來幾年的配額作出規(guī)定，但沒有長(zhǎng)期的規(guī)劃。此外，為配合2010年1月推出的全國太陽能計(jì)劃，印度政府2011年又對(duì)《電價(jià)政策》做了更新修正，要求各邦電監(jiān)會(huì)對(duì)已有的RPO進(jìn)行細(xì)化，專門出臺(tái)針對(duì)太陽能的RPO，初始最低要求達(dá)到0.25%，此后逐年提升（到2022年升至3%）。以2013年為例，可再生能源購買義務(wù)的配額比例最高的是北部水力資源豐富的喜馬偕爾邦，為10.25%（其中10%的非太陽能配額，0.25%太陽能配額），配額比例最低的是資源貧乏的東北部山地梅加拉亞邦，僅為1.1%（0.6%的非太陽能，0.5%的太陽能）?？梢哉f，印度可再生能源配額各自為政，如果從全國范圍來看，將各邦所制定的可再生能源配額比例累計(jì)疊加，與印度聯(lián)邦政府發(fā)展可再生能源的政策承諾有一定距離。印度政府2008年發(fā)布的國家氣候變化行動(dòng)計(jì)劃（National Action Plan on Climate Change）中提出2010財(cái)政年度來自可再生能源的購電比例達(dá)到5%，此后十年內(nèi)以每年增加一個(gè)百分點(diǎn)的幅度逐年上升，到2020年達(dá)到15%。按照國家氣候變化行動(dòng)計(jì)劃要求，2013年可再生能源達(dá)到8%的比例，但是各邦電監(jiān)會(huì)制定的可再生能源配額比例總計(jì)僅為5.9%。 

　　2013年印度全國各邦總計(jì)的非太陽能配額為5.45%、太陽能配額為0.45%，而實(shí)際完成的水平分別為3.74%、0.08%。如果將所有實(shí)施了RPO的地方邦情況分別來看，約有 20個(gè)邦未能達(dá)標(biāo)，其中有5個(gè)邦RPO達(dá)標(biāo)率接近為零，特別是首都德里都幾乎交了白卷。這么多的地方邦配電公司RPO未能達(dá)標(biāo)，原因大同小異：1）本地可再生能源資源不足，發(fā)電裝機(jī)也不夠，想買也沒有；2）本地可再生能源發(fā)電成本偏高，尤其是太陽能發(fā)電成本依然過高，企業(yè)和消費(fèi)者負(fù)擔(dān)過重；3）REC市場(chǎng)由于有最低限價(jià)，特別是太陽能發(fā)電REC每度電高達(dá)15美分，大大高于政府的FiT補(bǔ)貼電價(jià)；4）由于REC只是一紙證書，就算買了而且滿足了RPO配額要求也不能解決本地缺電問題。簡(jiǎn)而言之，在印度各邦配電公司面臨嚴(yán)重的財(cái)務(wù)虧損情況下，根本沒有去努力滿足RPO的動(dòng)力，事實(shí)上也沒有購買REC的能力。目前，由于光伏成本的下降，而REC交易市場(chǎng)的限價(jià)依舊，已經(jīng)基本處于有價(jià)無市的狀況，大量的可再生能源證書供應(yīng)在市場(chǎng)上無人問津。 

　　印度可再生能源配額屬于法定義務(wù)，但是到目前為止配電公司購買可再生能源不達(dá)標(biāo)甚至交了白卷并沒有收到實(shí)質(zhì)的懲罰。其中的主要原因是2003年《電力法》雖然授權(quán)各邦電監(jiān)會(huì)實(shí)施可再生能源配額制，但是卻沒有具體條款授權(quán)電監(jiān)會(huì)在RPO未達(dá)標(biāo)的情況下實(shí)施懲罰措施。但RPO畢竟是“法定“要求，所以各邦的配電公司也不甘當(dāng)“老賴”，解套的方法也很簡(jiǎn)單：向本地電監(jiān)會(huì)提出申請(qǐng)取消太陽能配額、降低RPO配額、減免RPO或者推遲RPO達(dá)標(biāo)的時(shí)間。如果未得到電監(jiān)會(huì)準(zhǔn)許，還可以向當(dāng)?shù)馗骷?jí)法院上訴，目前一些邦的RPO問題已經(jīng)進(jìn)入法律程序。 

　　綜上所述，雖然印度的可再生能源配額制的法律框架并輔以市場(chǎng)機(jī)制的思路有可取之處，但是RPO的具體實(shí)施基本上是不成功的，沒有達(dá)到推動(dòng)可再生能源發(fā)展的初衷。即便是那些實(shí)現(xiàn)了RPO配額的地方邦，其成就也并非是RPO機(jī)制使然，而更多的是因?yàn)楸镜乜稍偕茉窗l(fā)電的裝機(jī)水平。因此，印度政府考慮修改2003年《電力法》，引入一個(gè)全新的配額制度--“可再生能源生產(chǎn)義務(wù)”（renewable generation obligation），強(qiáng)制常規(guī)能源火電廠利用其場(chǎng)地安裝可再生能源發(fā)電機(jī)組，發(fā)電量至少達(dá)到常規(guī)能源的10%。印度新的生產(chǎn)側(cè)的可再生能源配額制何時(shí)推出、成敗與否，我們會(huì)繼續(xù)關(guān)注，但是這些年來印度實(shí)施的消費(fèi)側(cè)可再生能源配額制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以小結(jié)如下，供國內(nèi)專家和決策者參考： 

　　1）可再生能源配額制不宜各自為政，應(yīng)有全國的整體目標(biāo)，然后自上而下的分解，保證可再生能源發(fā)展目標(biāo)的可行性，和相關(guān)國際承諾的權(quán)威性。 

　　2）應(yīng)考慮可再生能源配額制出臺(tái)的時(shí)機(jī)，最好在跨區(qū)大規(guī)模可再生能源發(fā)電外輸?shù)膱?jiān)強(qiáng)智能電網(wǎng)形成之后，讓可再生能源市場(chǎng)上的金融交易可以“交割”。 

　　3）可再生能源配額制度要有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性，而不是每年或每幾年重新設(shè)置配額比例，使消費(fèi)者、電力企業(yè)、可再生能源投資商對(duì)配額的比例及其趨勢(shì)“十年早知道”，有心理和財(cái)務(wù)上的承受能力。 

　　4）厘清可再生能源配額制與其他激勵(lì)機(jī)制之間的關(guān)系，形成合理的良性互動(dòng)，并隨著技術(shù)和市場(chǎng)條件的變化有所調(diào)整，慎設(shè)市場(chǎng)交易價(jià)的“上限”或“下限”。 

　　5）從消費(fèi)者的角度看，凡屬可再生能源便一視同仁，不宜在需求側(cè)設(shè)置某一類可再生能源（如太陽能）專門配額。如果國家政策意在推動(dòng)某一種可再生能源新技術(shù)的規(guī)模發(fā)展，可考慮在生產(chǎn)側(cè)實(shí)施“可再生能源生產(chǎn)配額”。 

　　6）最后，可再生能源配額制的成功與否，不在于法律體系表面上是否完備，而在于政策措施是否到位和監(jiān)管的力度。既要有“胡羅卜”激勵(lì)滿足配額的企業(yè)或用戶，更要有“大棒”懲罰那些不達(dá)標(biāo)的企業(yè)或用戶，不能讓奉公守法戶吃虧，不讓“老賴”鉆法律空子。 

【無所不能特約作者，翟永平,中國人民大學(xué)重陽金融研究院客座研究員】