摘要：“十四五”時(shí)期，風(fēng)電和光伏等主要新能源已實(shí)現(xiàn)平價(jià)無(wú)補(bǔ)貼上網(wǎng)，對(duì)財(cái)政政策支持的方向和模式需求發(fā)生變化，對(duì)金融政策的需求增加，金融政策可發(fā)揮更大的作用?！秾?shí)施方案》主要從優(yōu)化財(cái)政資金使用、落實(shí)金融支持政策這兩個(gè)方面提出完善和落實(shí)財(cái)政金融政策。

近日，國(guó)家能源局發(fā)布《<關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案>案例解讀》，對(duì)此前發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》）中提到的“完善支持新能源發(fā)展的財(cái)政金融政策”等具體措施進(jìn)行詳細(xì)解讀。

“十四五”時(shí)期，風(fēng)電和光伏等主要新能源已實(shí)現(xiàn)平價(jià)無(wú)補(bǔ)貼上網(wǎng)，對(duì)財(cái)政政策支持的方向和模式需求發(fā)生變化，對(duì)金融政策的需求增加，金融政策可發(fā)揮更大的作用?！秾?shí)施方案》主要從優(yōu)化財(cái)政資金使用、落實(shí)金融支持政策這兩個(gè)方面提出完善和落實(shí)財(cái)政金融政策。

一是優(yōu)化財(cái)政資金使用，加強(qiáng)央地聯(lián)動(dòng)，按照以收定支原則，對(duì)部分領(lǐng)域予以針對(duì)性支持。

根據(jù)2020年財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局出臺(tái)的系列可再生能源電價(jià)和補(bǔ)貼有關(guān)政策，自2021年起，國(guó)家財(cái)政資金不再為新安排的新增風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電（戶用光伏除外）項(xiàng)目提供電價(jià)補(bǔ)貼，生物質(zhì)能發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼也啟動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)配置確定電價(jià)并在幾年內(nèi)逐步退出電價(jià)補(bǔ)貼。自2022年起，戶用光伏也全面進(jìn)入無(wú)補(bǔ)貼階段。但海上風(fēng)電、光熱發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電等發(fā)電成本仍然較高，近海風(fēng)電較同省份陸上風(fēng)電的價(jià)格需求高0.1元/千瓦時(shí)以上，光熱發(fā)電電價(jià)需求約在1元/千瓦時(shí)的水平，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電采購(gòu)原料的費(fèi)用也比較高，如果沒(méi)有政策支持，行業(yè)發(fā)展將面臨較大壓力。

因此，《實(shí)施方案》提出，國(guó)家和地方將通過(guò)政策聯(lián)動(dòng)，國(guó)家安排試點(diǎn)示范基地或項(xiàng)目，利用可再生能源發(fā)展基金、按照“以收定支”方式，地方同時(shí)配套出臺(tái)財(cái)政支持政策，共同支持海上風(fēng)電（重點(diǎn)是深遠(yuǎn)海風(fēng)電）、光熱發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)，保持一定的市場(chǎng)規(guī)模。

對(duì)于深遠(yuǎn)海風(fēng)電，國(guó)家能源局指出，“十四五”期間需啟動(dòng)深遠(yuǎn)海風(fēng)電示范，利用央地聯(lián)動(dòng)安排資金支持，資金規(guī)模按照以收定支方式確定，如果地方安排資金量有限，建議做好經(jīng)濟(jì)性預(yù)估，適度加大單位投資或度電補(bǔ)貼力度，并據(jù)此確定可支持的試點(diǎn)示范項(xiàng)目規(guī)模。

對(duì)于光熱發(fā)電，“十四五”期間國(guó)家明確政策鼓勵(lì)長(zhǎng)時(shí)儲(chǔ)熱型光熱發(fā)電配套風(fēng)光基地建設(shè)發(fā)展，在2021年第一批沙漠戈壁荒漠大型風(fēng)光基地中，青海、甘肅、吉林共規(guī)劃建設(shè)101萬(wàn)千瓦光熱發(fā)電項(xiàng)目，通過(guò)基地內(nèi)風(fēng)電、光伏發(fā)電分?jǐn)偣鉄岚l(fā)電成本的方式，實(shí)現(xiàn)風(fēng)電光伏光熱綜合系統(tǒng)性平價(jià)上網(wǎng)，這是一種變相對(duì)光熱發(fā)電提供經(jīng)濟(jì)政策支持的方式，建議地方能同時(shí)提供更直接或更多模式的資金支持政策。

全面落實(shí)稅務(wù)部門(mén)征收可再生能源發(fā)展基金有關(guān)要求，確保應(yīng)收盡收，利用好現(xiàn)有資金渠道支持新能源發(fā)展也是優(yōu)化財(cái)政資金使用的一個(gè)方面。依據(jù)《可再生能源法》，我國(guó)自2006年6月30日開(kāi)始征收可再生能源電價(jià)附加，采用隨終端用戶電費(fèi)征收方式，資金用于支付可再生能源上網(wǎng)電價(jià)與燃煤標(biāo)桿/基準(zhǔn)價(jià)之差，或支付基于可再生能源電量的度電補(bǔ)貼。隨著可再生能源發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大，電價(jià)補(bǔ)貼資金需求增加，可再生能源電價(jià)附加經(jīng)歷五次調(diào)整，從最初的1厘/千瓦時(shí)增加到2016年的1.9分/千瓦時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電和西藏用電予以免收，居民用戶電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)，各省份執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不同（0-0.8分/千瓦時(shí)）。為了進(jìn)一步提高征繳比例，2018年、2020年國(guó)家分別出臺(tái)相關(guān)政策，加強(qiáng)對(duì)自備電廠的電價(jià)附加征收力度。政策實(shí)施取得了成效，2020年以來(lái)資金征收比例超過(guò)了90%。

可再生能源發(fā)展基金是支持新能源發(fā)展的穩(wěn)定的資金渠道和來(lái)源，主要用于存量可再生能源項(xiàng)目電價(jià)補(bǔ)貼，隨著全社會(huì)用電量的增加，基金每年會(huì)有資金增量。國(guó)家能源局表示，下一步將對(duì)如何利用好增量資金、最大程度地發(fā)揮支持新能源發(fā)展的作用進(jìn)行認(rèn)真研究設(shè)計(jì)。此外，清潔能源專(zhuān)項(xiàng)資金是由可再生能源發(fā)展資金等幾個(gè)專(zhuān)項(xiàng)資金合并而來(lái)，也將進(jìn)一步管好用好，繼續(xù)發(fā)揮在支持可再生能源技術(shù)研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)制定、示范工程、資源勘查、信息系統(tǒng)建設(shè)和促進(jìn)設(shè)備本地化生產(chǎn)等方面的作用。

二是落實(shí)金融支持政策，推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)以依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控和商業(yè)可持續(xù)為前提，發(fā)放可再生能源存量項(xiàng)目電價(jià)補(bǔ)貼確權(quán)貸款。

基金和稅收等財(cái)政政策在既往十幾年中對(duì)支持新能源發(fā)展起到了積極作用，尤其是在促進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電發(fā)展方面成效顯著，目前風(fēng)光已實(shí)現(xiàn)平價(jià)無(wú)補(bǔ)貼上網(wǎng)，對(duì)財(cái)政政策支持的方向和模式需求發(fā)生變化，對(duì)金融政策的需求增加，金融政策可以且必須發(fā)揮更大的作用。同時(shí)新能源發(fā)展仍存在不平衡不充分問(wèn)題，除風(fēng)光外的其他新能源還需要金融政策的持續(xù)支持，解決面臨的不同實(shí)際問(wèn)題，進(jìn)一步提升技術(shù)水平和競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)和應(yīng)用規(guī)模，共同發(fā)揮在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的作用。

“十四五”時(shí)期，對(duì)新能源的金融支持主要是國(guó)開(kāi)行等政策性銀行以及其他國(guó)有銀行等金融機(jī)構(gòu)按照其商業(yè)化項(xiàng)目授信原則和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)風(fēng)光等項(xiàng)目建設(shè)提供融資貸款方面的支持。國(guó)家能源局指出，“十四五”期間新能源要實(shí)現(xiàn)躍升發(fā)展，一方面新增風(fēng)光等新能源項(xiàng)目規(guī)模擴(kuò)大會(huì)帶來(lái)更多的多樣化的融資需求，另一方面需要減輕存量項(xiàng)目補(bǔ)貼拖欠給新能源開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)企業(yè)帶來(lái)的資金壓力。金融政策可以在多個(gè)方面發(fā)揮支持新能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的作用。

利用電網(wǎng)企業(yè)融資優(yōu)勢(shì)，拓展資金來(lái)源，使可再生能源發(fā)電延續(xù)補(bǔ)貼資金年度收支平衡也是落實(shí)金融支持政策的重要舉措之一。

可再生能源上網(wǎng)電價(jià)和度電補(bǔ)貼、設(shè)立可再生能源發(fā)展基金、征收可再生能源電價(jià)附加用于可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼費(fèi)用補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制對(duì)促進(jìn)我國(guó)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電的市場(chǎng)發(fā)展，并進(jìn)而帶動(dòng)新能源全產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了重要作用。但是，自2015年以來(lái)，歷年均存在新增電價(jià)補(bǔ)貼資金缺口，累計(jì)補(bǔ)貼資金缺口逐年增大。進(jìn)入“十四五”時(shí)期，國(guó)家政策已明確新增風(fēng)電、除戶用光伏外的光伏發(fā)電、光熱發(fā)電項(xiàng)目全面實(shí)現(xiàn)無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)，對(duì)2021年度的戶用光伏通過(guò)實(shí)施年度5億元固定補(bǔ)貼總額予以支持，對(duì)生物質(zhì)能發(fā)電實(shí)施新增項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置和電價(jià)補(bǔ)貼總額控制。因此，“十四五”新增新能源項(xiàng)目的電價(jià)補(bǔ)貼不超過(guò)每年可再生能源發(fā)展基金的資金增量，實(shí)現(xiàn)了“以收定支”，但之前的存量有電價(jià)補(bǔ)貼項(xiàng)目的資金缺口問(wèn)題亟待解決。

為解決這一問(wèn)題，國(guó)家在復(fù)核各存量項(xiàng)目電價(jià)補(bǔ)貼需求的基礎(chǔ)上，在2022年中央財(cái)政政府性基金預(yù)算中，安排了千億量級(jí)資金用于存量項(xiàng)目的電價(jià)補(bǔ)貼歷史拖欠。國(guó)家能源局表示，下一步應(yīng)全面落實(shí)《實(shí)施方案》要求，對(duì)于存量有電價(jià)補(bǔ)貼新能源項(xiàng)目，需要解決補(bǔ)貼資金當(dāng)年度的供需不平衡問(wèn)題，除了確?？稍偕茉窗l(fā)展基金應(yīng)收盡收增加資金供應(yīng)外，還可以探索機(jī)制，制定政策，通過(guò)國(guó)家授權(quán)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)融資措施。（林楚）