“改革”依然是2013年的熱詞，具體到能源領(lǐng)域，同樣處處閃現(xiàn)著改革的身影。2013年1月7日國家能源局在全國能源工作會議上明確提出了“深化能源體制改革”的要求。具體表述是“深入研究深化能源體制改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，明確改革總體方案、路線圖和時間表，積極開展試點示范”。類似“能源體制改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”的表述，在2012年的全國能源工作會議上也有出現(xiàn)。

　　連續(xù)兩年提出“頂層設(shè)計”和“總體規(guī)劃”，說明了有關(guān)部門對能源行業(yè)的異常重視。那么，我們究竟應(yīng)該怎么理解和認(rèn)識頂層設(shè)計，能源體制改革到底需要什么樣的“頂層設(shè)計”呢？都是我們必須冷靜思考和理性對待的。在筆者看來，“能源體制改革的頂層設(shè)計”并非也不該是一個空泛的概念，也不是一個筐，什么都可以往里裝，而是針對現(xiàn)階段能源體制改革狀況提出的戰(zhàn)略思考，至少在四個方面應(yīng)有足夠考量：

　　第一，頂層設(shè)計并不只是“頂層”的事情，應(yīng)該與“底層創(chuàng)造”相結(jié)合，要接地氣。對頂層設(shè)計認(rèn)識存在一個誤區(qū)，只要一聽到“頂層”這個詞，一些人就以為是指最高層，這是不對的。還有一種誤解，好像頂層一設(shè)計，百病皆可除，這種無“頂”不成文的傾向值得注意。任何人，只要有一點歷史知識，恐怕都不會把制度變革之希望，完全寄托于頂層設(shè)計。不必扯得太遠，中國過去三十年的變化就表明：唯一可能并且理性的變革之道，乃是下、中、上互動。只有“頂層設(shè)計”和“底層創(chuàng)造”相結(jié)合，才能形成一個合情合理的系統(tǒng)，合規(guī)地運行。很多順民心獲民心的成功改革，并非是頂層設(shè)計出來的，而是“尊重人民群眾主體地位和首創(chuàng)精神”得來的，底層創(chuàng)造了好的經(jīng)驗做法，頂層加以認(rèn)可，予以合法化，認(rèn)真總結(jié)完善并加以推廣，以制度化來鞏固，就變成了“頂層設(shè)計”。頂層需要鼓勵底層的創(chuàng)造發(fā)明，善于把底層創(chuàng)造上升為國家設(shè)計層面，這符合“歷史是由人民創(chuàng)造的”唯物史觀，符合“從群眾中來，到群眾中去”的路線。如果沒有社會的參與，很多決策表面上看非常理性和科學(xué)，但實際上是脫離社會現(xiàn)實，并不能反映社會現(xiàn)實的需求，最終可能成為幻想和空想?？梢?，頂層設(shè)計還有一個社會答不答應(yīng)的問題。不管一項改革是通過怎樣的“頂層設(shè)計”，如果沒有社會的參與，就不可能實施下去。中國能源體制改革的確需要頂層設(shè)計，但頂層設(shè)計同時一定要接地氣。接地氣，才“得氣”。因此，筆者建言，能源體制改革的頂層設(shè)計者一定要深入到如火如荼的能源事業(yè)之中，一定要吃透中國的能源國情，掌握能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的脈博，了解能源企業(yè)的訴求，吸取能源研究者和從業(yè)者的智慧。

　　第二，頂層設(shè)計不只是國家能源局的事情，也不是成立單獨的“能源部”就能徹底解決的事情，需要摒棄慣性思維。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)階段成立能源部的可能性不大。有學(xué)者認(rèn)為，所謂能源體制改革的頂層設(shè)計，就是成立能源部。這觀點難免有失偏頗，甚至可以說太片面。其實，為什么要成立能源部？什么時候成立能源部？成立一個什么樣的能源部？是否成立能源部就意味著一切問題可以迎刃而解呢？這些問題尚須深入研究。但是有一點應(yīng)該是可以肯定的：如果國家不放棄彌縫補罅、裱糊舊體制的方略，能源部成立沒有多少實際意義；如果仍然按行政捏合方式組建，不轉(zhuǎn)換用人機制，能源部也斷然沒有希望。當(dāng)然，客觀地講，如果能源部的設(shè)立能夠推進能源體制改革，保障能源安全，促進能源全面、科學(xué)、健康、可持續(xù)發(fā)展，則利國利民，生逢其時；反之，如果還是延續(xù)現(xiàn)存體制，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，行權(quán)方式不徹底改變，則等同虛設(shè)，那么，所謂的“頂層設(shè)計”即使有的話，也不過是“空談”而已。空談?wù)`國??！

　　第三，頂層設(shè)計不只是各部門獨自的設(shè)計，不是變相的部門立法，需要各部門通力合作?，F(xiàn)在各個領(lǐng)域、行業(yè)都在說頂層設(shè)計，金融、財稅、法律、司法，但大多是各部門自說自話，有將頂層設(shè)計變相搞成“部門立法”之虞。這其實是與要求頂層設(shè)計的初衷相違背的，因為頂層設(shè)計是要求限制權(quán)力，而部門立法的邏輯必然是擴張權(quán)力，這樣下去，反而是更接近計劃經(jīng)濟體制。在改革“部門化”、“應(yīng)急化”、“碎片化”的情況下，一些機構(gòu)借改革為名，行擴權(quán)之實，“改革創(chuàng)新”成了強勢群體、強勢部門攬權(quán)擴權(quán)的工具，社會怨聲不斷在所難免。因此，注重頂層設(shè)計，決不應(yīng)該是某種單一領(lǐng)域的頂層設(shè)計，而是綜合性的頂層設(shè)計。目前中國的能源主管機構(gòu)非常分散，除國家能源局以外，還包括電監(jiān)會、煤炭安監(jiān)總局等，也包括水利部、環(huán)保部、國土部等其他十多個部委部分行政職能與能源問題息息相關(guān)。不僅如此，像國家電網(wǎng)、中石油、中石化、中海油和神華集團等大型央企也在參與部分政策性的職能。因此，能源領(lǐng)域的頂層設(shè)計涉及的部門自然就非常多。以目前我國發(fā)起的頁巖氣革命為例，頁巖氣開發(fā)過程中涉及水資源問題，需要水利部門的配合；涉及環(huán)保問題，需要環(huán)保部門審定；涉及占用土地問題，需要國土部門審批；涉及輸氣管線問題及三方準(zhǔn)入等問題，則更需要多個部門通力合作。因此，如果我們把能源體制改革頂層設(shè)計只是簡單地分解到各部門去設(shè)計，那最直接的結(jié)果架空改革和改變改革的實質(zhì)?？傊茉大w制改革“頂層設(shè)計”是全國一盤棋，必須積極穩(wěn)妥、有序可控地進行。

　　第四，頂層設(shè)計不只是關(guān)注國內(nèi)的事，必然要跨越國界，以全球視野謀劃中國能源未來新格局。在當(dāng)前世界范圍內(nèi)能源資源緊張、爭奪日趨激烈以及國際原油市場定價權(quán)越來越受制于投機因素的大背景下，中國如何突破能源安全瓶頸，成為各方持續(xù)關(guān)注的重大話題。目前，中國已經(jīng)成為世界第一大能源生產(chǎn)國和第二大能源消費國，將在世界能源新格局中扮演重要角色。為了適應(yīng)國際能源發(fā)展形勢，我們有必要深入實施能源國際戰(zhàn)略，充分調(diào)動一切力量，綜合運用一切有力有效的手段，緊密圍繞緩解我國能源短缺這一中心問題而在世界范圍內(nèi)展開全方位的能源外交博弈。因此，我國能源體制改革不僅要著眼于國內(nèi)總體能源格局，而且要有國際眼光，要立足全球視野進行“頂層設(shè)計”，深化和擴大能源國際合作，將觸角延伸到世界各個角落，在更大范圍開放創(chuàng)新，從全球視野尋求、整合、運用能源資源，審視和謀劃中國能源的可持續(xù)發(fā)展。