在2014年6月13日召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，習(xí)近平總書記要求加快推動(dòng)能源消費(fèi)革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命和能源體制革命。這是繼黨的十八大從生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度提出要“推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命”之后，中央對(duì)能源革命的進(jìn)一步要求和明確。十八屆五中全會(huì)“十三五”規(guī)劃建議中再次明確要“推進(jìn)能源革命，加快能源技術(shù)創(chuàng)新，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系”。革命意味著根本性的變革，而不是拾遺補(bǔ)闕或簡(jiǎn)單調(diào)整。在能源革命的四項(xiàng)內(nèi)容中，體制革命是先行條件和制度保障。事實(shí)上，中國(guó)目前能源系統(tǒng)存在的諸多問(wèn)題和發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，在很大程度上也反映出現(xiàn)行能源體制存在的局限性和弊端。如果不進(jìn)行能源體制革命，能源技術(shù)革命、能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命將受制于體制因素而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。那么，什么是能源體制革命，我國(guó)能源體制革命的目標(biāo)和方向是什么？

　　理解能源體制革命需要突破傳統(tǒng)“市場(chǎng)-政府”二分法

　　分析經(jīng)濟(jì)體制最有代表性的方法和視角就是“市場(chǎng)與計(jì)劃”或“市場(chǎng)與政府”的二分法。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是以市場(chǎng)的“無(wú)形之手”組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是以政府的“有形之手”組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這兩種經(jīng)濟(jì)體制代表了兩種極端的純粹的狀況：完全自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和完全按政府指令執(zhí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。二分法為我們理解經(jīng)濟(jì)體制提供了一個(gè)最基本、最簡(jiǎn)單的理論視角。但是在現(xiàn)實(shí)中，各國(guó)采取的經(jīng)濟(jì)體制無(wú)一例外的都不是純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或者計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，而是處于兩種狀態(tài)之間，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)同時(shí)受到市場(chǎng)和政府的調(diào)節(jié)，只是二者發(fā)揮作用的領(lǐng)域、強(qiáng)度、頻率和程度有所不同。就政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體方式來(lái)說(shuō)，又有直接干預(yù)和間接干預(yù)之分。要具體分析某個(gè)特定領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)體制問(wèn)題，既不應(yīng)該一味的強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，也不應(yīng)該一味的強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)，而應(yīng)該考慮在多種調(diào)節(jié)機(jī)制或體制共同作用的狀態(tài)下，政府在哪些領(lǐng)域、通過(guò)哪些手段發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體作用。

　　Djankove、Glaeser、LaPorta、Lopez-de-Silanes和Shleifer等人在一系列文章中從“新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)”的角度提出了分析經(jīng)濟(jì)體制的“四分法”，即現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在四種不同類型的體制或組織方式，分別是市場(chǎng)（marketdiscipline）、法制（privatelitigation）、監(jiān)管（regulation）和國(guó)營(yíng)（stateownership）。在只有市場(chǎng)起作用的純粹狀況中，經(jīng)濟(jì)主體不受任何政府干預(yù)甚至法律約束，完全依靠市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力量和交易秩序調(diào)節(jié)自己的行為（比如，一個(gè)想在市場(chǎng)中長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的企業(yè)可能出于對(duì)市場(chǎng)聲譽(yù)的考慮而保證產(chǎn)品質(zhì)量）。在完全國(guó)有國(guó)營(yíng)的體制下，政府則包攬了一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并依靠自上而下的科層制度和指令完成。法制和監(jiān)管介于完全的自由化和國(guó)有化之間。在法制下，通過(guò)市場(chǎng)參與主體事后打官司來(lái)約束市場(chǎng)秩序；而在監(jiān)管下，政府事先制定規(guī)則明確市場(chǎng)主體應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，并通過(guò)專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行。從市場(chǎng)、法制到監(jiān)管、國(guó)營(yíng)，政府的力量和干預(yù)程度逐步提高，而市場(chǎng)的作用則逐步減弱。當(dāng)然，與市場(chǎng)和政府的二分法一樣，在四種組織形式之間也同樣存在大量的中間狀態(tài)。即使是在同一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)、法制、監(jiān)管和國(guó)營(yíng)等不同的組織方式并不相互排斥，可以（通常也是必須）同時(shí)發(fā)揮作用，形成相互疊加或協(xié)同作用下的某種交織狀態(tài)。

　　我國(guó)現(xiàn)行能源體制是一種介于國(guó)營(yíng)和監(jiān)管之間的管制型體制

　　經(jīng)過(guò)30多年的改革，中國(guó)能源體制已經(jīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“政企合一、高度集中、行政壟斷”的國(guó)有國(guó)營(yíng)模式，初步轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢蠓珠_(kāi)、主體多元、國(guó)企主導(dǎo)”的產(chǎn)業(yè)組織格局。

　　市場(chǎng)主體方面，打破了政企合一的格局，包括煤炭、油氣和電力在內(nèi)的主要能源企業(yè)都已脫離行政序列，在形式上實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)。但是由于中國(guó)能源行業(yè)以國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)，在具體實(shí)踐中政府與企業(yè)的職能界限并沒(méi)有完全厘清，特別是能源領(lǐng)域一些大型國(guó)有企業(yè)實(shí)際上仍然承擔(dān)了部分政策性目標(biāo)和社會(huì)職能，政企分開(kāi)還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，以企代政的現(xiàn)象比較突出。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)憑借自身的政治資源和行政資源，在市場(chǎng)中擁有一定的行政特權(quán)和壟斷地位，從而還不是真正的完全競(jìng)爭(zhēng)主體。國(guó)有能源企業(yè)既承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能，又承擔(dān)部分政府職能；既承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)，又享受行政性特權(quán)，這是政企分開(kāi)改革不到位的表現(xiàn)。從另一個(gè)角度看，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理又不完全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)范。除了作為資本所有者和公共管理者的角色管理企業(yè)之外，仍然存在政府以行政協(xié)調(diào)等手段干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，使國(guó)有企業(yè)難以真正做到按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，成為商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。

　　市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方面，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、能源投資、貿(mào)易等領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)規(guī)則還不夠明晰，市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，仍然存在大量的行政審批和許可，從而造成嚴(yán)重的行政性進(jìn)入壁壘。另一方面，輸配電網(wǎng)和天然氣管網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)尚未獨(dú)立于能源市場(chǎng)交易并對(duì)所有市場(chǎng)交易主體公平開(kāi)放，從而構(gòu)成了電力和天然氣市場(chǎng)的進(jìn)入壁壘?？傮w上，除了煤炭行業(yè)外，中國(guó)現(xiàn)行能源行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)尚不具備有效競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)體系有待完善。

　　市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制方面，雖然在很大程度上已經(jīng)打破了國(guó)營(yíng)體制下的內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，但是即使在競(jìng)爭(zhēng)性或可競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，能源企業(yè)的投資、產(chǎn)量和價(jià)格等仍然受到政府相關(guān)部門的普遍監(jiān)管。與此同時(shí)，某些需要監(jiān)管的領(lǐng)域卻又存在嚴(yán)重的政府職能缺位。

　　具體來(lái)看，價(jià)格機(jī)制方面，油氣、電力等能源產(chǎn)品的價(jià)格在現(xiàn)行體制下仍然由政府制定，而不是完全由企業(yè)按市場(chǎng)供求關(guān)系決定，市場(chǎng)供求變化難以及時(shí)轉(zhuǎn)化為價(jià)格信號(hào)，從而不能發(fā)揮價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)供需的作用。投資方面，企業(yè)的投資決策在很大程度上還受計(jì)劃管理方式的制約，各領(lǐng)域投資均需由政府投資主管部門審批。產(chǎn)量方面，調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需平衡在很大程度上還要依靠行政手段，比如電力調(diào)度不是依據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)決策，而是由政府相關(guān)部門依靠行政手段分配電量。此外，投資項(xiàng)目主管部門、價(jià)格主管部門和市場(chǎng)運(yùn)行主管部門相互獨(dú)立，項(xiàng)目審批時(shí)未能充分考慮投資對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行和價(jià)格可能產(chǎn)生的影響，從而降低了投資審批決策的有效性和科學(xué)性。

　　如果說(shuō)價(jià)格、投資和產(chǎn)量等方面的行政審批是“錯(cuò)裝在政府身上的手”，需要換成市場(chǎng)的手，另一方面，能源市場(chǎng)運(yùn)行在某些領(lǐng)域又存在政府缺位的現(xiàn)象，能源監(jiān)管亟待加強(qiáng)：一是對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的規(guī)劃、投資建設(shè)和成本價(jià)格等方面的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管不足；二是對(duì)煤炭、油氣交易中間環(huán)節(jié)的市場(chǎng)操縱、不公平競(jìng)爭(zhēng)和破壞市場(chǎng)秩序等監(jiān)管不足；三是對(duì)環(huán)境、健康和產(chǎn)品質(zhì)量等方面的社會(huì)性監(jiān)管不足。

　　綜上，經(jīng)過(guò)20世紀(jì)80年代的投資體制改革和90年代的管理體制改革之后，在市場(chǎng)主體的性質(zhì)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)上已經(jīng)突破了國(guó)營(yíng)體制下的政企合一、高度集中的格局，在運(yùn)行機(jī)制上也有別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的部門間內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。但是現(xiàn)行體制在市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資、產(chǎn)量和價(jià)格等諸多方面仍然保留了相當(dāng)多的政府干預(yù)和行政手段，而且這種政府干預(yù)和控制不同于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府監(jiān)管：一是市場(chǎng)主體不是完全意義上的按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事的商業(yè)化企業(yè)；二是政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資、產(chǎn)量和價(jià)格的干預(yù)缺乏統(tǒng)一的規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，仍然帶有行政協(xié)調(diào)的色彩；三是政府干預(yù)過(guò)度和政府監(jiān)管不足并存。中國(guó)現(xiàn)行的能源體制總體上是一種介于國(guó)營(yíng)體制與政府監(jiān)管之間的狀態(tài)，可以稱之“管制型體制”。這一判斷比依據(jù)“市場(chǎng)與政府”的二分法認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)行能源體制特征為“半市場(chǎng)、半計(jì)劃”的判斷更加準(zhǔn)確和具體。

　　我國(guó)能源體制革命的方向是打破管制型體制建立監(jiān)管型體制

　?。ㄒ唬w制革命的性質(zhì)是跨空間的制度變遷而不是制度空間內(nèi)的調(diào)整

　　體制革命就意味著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織方式的根本性轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的任何一種組織方式都是不完美的，都有相應(yīng)的組織成本、執(zhí)行成本或“制度成本”?？偟膩?lái)看，制度成本主要包括兩大類：一類是由市場(chǎng)失序（disorder）和市場(chǎng)失靈（failure）帶來(lái)的損失，簡(jiǎn)稱制度成本A；一類是由政府獨(dú)斷（dictatorship）和政府失靈造成的損失，簡(jiǎn)稱制度成本B。在完全自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，制度成本全部來(lái)自市場(chǎng)秩序混亂和市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法起作用造成的制度成本A。在完全的國(guó)有國(guó)營(yíng)體制下，制度成本全部來(lái)自政府失靈造成的制度成本B。法制通過(guò)法律機(jī)制規(guī)范和維護(hù)市場(chǎng)秩序，雖然有助于減輕（但不可能完全克服）市場(chǎng)失靈問(wèn)題，但同時(shí)也存在自身的運(yùn)行成本或制度成本（比如訴訟費(fèi)用、談判成本等）。與