4月11日，國家發(fā)改委網(wǎng)站公布關(guān)于同意甘肅、內(nèi)蒙古、吉林三省區(qū)開展可再生能源就近消納試點方案的復(fù)函，至此，國家已經(jīng)連續(xù)3個月發(fā)布關(guān)于可再生能源消納的政策文件了，面對高比例棄風、棄光問題，如此密集發(fā)布的消納政策，真的能解決問題嗎？

　　一、密集發(fā)布的可再生能源消納政策

　　2016年3月24日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》；

　　2016年4月5日，國家發(fā)改委批復(fù)了甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省等三省的可再生能源就近消納試點方案。

　　這兩個政策成為最近大家熱議的焦點之一。國家發(fā)改委為可再生能源消納的問題，一直在努力，近期發(fā)布的解決消納的政策，不僅僅是上面兩個。

　　2016年2月29日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，也就是大家俗稱的配額制，提出了各省消費的電力中，可再生能源應(yīng)該達到的比例。

　　在此之前，2015年11月30日國家發(fā)改委發(fā)布的電改的6個配套文件中，配套文件2《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》、配套文件4《關(guān)于有序放開放用電計劃的實施意見》、配套文件5《關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見》中，都強調(diào)了可再生能源的消納問題。提出：建立可再生能源優(yōu)先發(fā)電制度，并提出保障可再生能源優(yōu)先發(fā)電的措施，形成可再生能源參與市場競爭的新機制。

　　2015年底一份，2016年2、3、4月每個月一份文件，由政策發(fā)布之密集程度，可見可再生能源消納問題之重、解決之緊迫性。

　　二、可再生能源消納問題

　　據(jù)中國風能協(xié)會秘書長秦海巖介紹：在2015年入冬后，甘肅、寧夏、黑龍江地區(qū)的一些風電項目棄風率高達60%以上，進入12月后，寧夏的一些風電項目棄風率甚至達到了90%。2015年，全國棄風損失電量創(chuàng)下新高，達到339億kWh，約等于大連市一年的全社會用電量；直接經(jīng)濟損失超過180億元。2010年至2015年，因棄風造成的電量損失達998億kWh，接近于三峽與葛洲壩兩座水電站2015年發(fā)電量之和，超過北京地區(qū)2015年的全社會用電量，造成電費直接損失539億元。

　　3月31日，中國可再生能源學(xué)會風能專業(yè)委員會提出：一些地方政府運用行政手段干預(yù)風電等可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，涉嫌違反《可再生能源法》等相關(guān)規(guī)定。風能協(xié)會將視情況采取包括申請信息公開、向國家主管部門舉報、申請行政復(fù)議以及法律訴訟等在內(nèi)的多種法律手段依法維護企業(yè)的合法權(quán)益。目前，風能協(xié)會已經(jīng)向甘肅、新疆、云南三個地方政府的部門，包括發(fā)改委、工信委，還有電力公司申請信息公開，這是第一步，它也將是國內(nèi)首個可再生能源行業(yè)集體法律維權(quán)案例。

　　棄光問題同樣嚴重。根據(jù)國家發(fā)改委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015年我國光伏項目全年平均利用小時數(shù)為1133h，棄光率應(yīng)在10%以上（2015年9月份統(tǒng)計數(shù)據(jù)）。按照43.18GW的裝機量估計，棄光量約為55億kWh。西北部分地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴重的棄光現(xiàn)象，甘肅年棄光率達31%，冬季大部分項目的棄光率達60%以上；新疆自治區(qū)棄光率達26%。

　　三、密集發(fā)布的消納政策能解決問題嗎？

　　風電、光伏等可再生能源的消納問題如此嚴重，如此密集發(fā)布的消納政策，能解決問題嗎？

　　這個問題，可以從兩個層級來說。第一層次，政策的法律效力問題，即政策的法律效力和約束性；第二層次，政策是否能解決市場和技術(shù)的問題，即政策的可執(zhí)行性。

　　1、政策的法律效力

　　之前提到的4份政策文件，發(fā)文單位都是國家發(fā)改委，即“部門規(guī)章”，不是法律，也就是沒有法律效力。

　　前文提到的，風能專委會維權(quán)，因為認為地方政府違反了《可再生能源法》，這個政策才是法律。

　　《可再生能源法》發(fā)布于2009年12月26日，至今尚不足6年半。在該文件中明確提出“國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標準的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量?！比欢?，在該法律生效后的2010—2015年，全國棄風電量損失達998億kWh?？梢?，法律并沒有管住棄風問題。

　　連法律都沒有管住的問題，部門規(guī)章管的住嗎？

　　電改配套文件中，提出了可再生能源享有優(yōu)先發(fā)電權(quán)；然而，如果電網(wǎng)公司不讓可再生能源優(yōu)先發(fā)電，要承擔什么責任？

　　《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》中，提出了各省的可再生能源電力的比例；然而，如果達不到這個比例，責任主體將會承擔什么責任？如果用可再生能源的成本高于違反規(guī)則的成本，那這個政策的落實效果很難樂觀。

　　《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》中，將可再生能源項目的年發(fā)電量分為保障性收購電量部分和市場交易電量部分，保障性收購電量部分通過優(yōu)先安排年度發(fā)電計劃、與電網(wǎng)公司簽訂優(yōu)先發(fā)電合同，保障全額按標桿上網(wǎng)電價收購；并提出，如果達不到保障小時數(shù)，電網(wǎng)要對可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目補償費用。然而，不同年份投資的項目，投資成本不同，保障小時數(shù)如何確定才能保障投資企業(yè)的基本收益？這個數(shù)據(jù)什么時候發(fā)布？

　　上述政策，都表達了政府良好的愿望，但都缺少對違約企業(yè)的具體約束辦法，一旦違約后，很難追究責任。再來重點看一下剛剛發(fā)布的三個試點的消納措施。

表1：三個試點省份的消納措施

　　從上表可以看出，三個試點方案已采取的消納措施和未來計劃采取的消納措施基本相同；在未來的消納計劃中，除甘肅外，并未提出每項措施要實現(xiàn)的量化指標。因此，三個方案更多是方向性的，可操作程性低。

　　3、政策的可執(zhí)行性

　　1）電力市場現(xiàn)狀

表2：2010—2015年的全社會用電量情況

　　2016年2月23日，中電聯(lián)發(fā)布《2016年度全國電力供需形勢分析預(yù)測報告》，提出：預(yù)計2016年全社會用電量同比增長1%—2%（在電量低速增長情況下，如果氣溫波動較大，其對全社會用電量增幅的影響程度可能達到1個百分點左右）。

　　由此看見，近期的電力需求市場增速緩慢，然而，另一方面，電力裝機量卻在大幅增加。2015年，全國累計裝機150673萬kW，同比增長10.4%；2016年，預(yù)計全年新增發(fā)電裝機1億kW左右，其中非化石能源發(fā)電裝機5200萬kW左右，年底全國發(fā)電裝機達到16.1億kW，同比增長6.5%左右。

　　電力需求增長低迷的情況下裝機大幅增加，結(jié)果必然是限電！不僅限可再生能源，也限火電。2015年全國火電利用小時數(shù)為3916h，同比下降355h（8.3%），而與2008年情況相較（當年全國火電利用小時數(shù)達5031h），則下降了1115h（22.2%）。

　　可見，發(fā)電機組被限電，是電力市場的供需矛盾造成的。這并不是政策能解決的問題。

　　政策能做的，是緊急叫停部分項目。近日，國家發(fā)改委、能源局緊急下發(fā)文件，叫停燃煤火電建設(shè)，涉及裝機超183GW。同時，叫停甘肅、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、寧夏、新疆等?。▍^(qū)）新增新能源項目建設(shè)，待棄風限電有效緩解后另行研究。

　　2）可再生能源的高滲透率