我國(guó)從2011年起在七?。ㄊ校﹩?dòng)碳交易試點(diǎn)，目前正著手從發(fā)電行業(yè)逐步建設(shè)全國(guó)碳交易市場(chǎng)。今年以來(lái)，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)步伐明顯提速。3月29日，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部公開(kāi)征求《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》意見(jiàn)。7月11日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)應(yīng)對(duì)氣候變化職能劃轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境部后的第一次國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，明確提出要更加注重經(jīng)濟(jì)政策手段，加快建立碳市場(chǎng)，構(gòu)建節(jié)能減排長(zhǎng)效機(jī)制。但是，全國(guó)碳交易機(jī)制設(shè)計(jì)還面臨頂層制度、價(jià)格機(jī)制、配額機(jī)制、政策統(tǒng)籌等方面的關(guān)鍵問(wèn)題，亟需提出破解途徑。

交易機(jī)制漏洞多

法律頂層設(shè)計(jì)滯后，管理協(xié)同不夠。碳交易是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制控制和減少溫室氣體排放、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要制度創(chuàng)新，是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)國(guó)際減排承諾的重要政策工具，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展以及參與全球氣候治理的國(guó)家戰(zhàn)略。但當(dāng)前我國(guó)碳減排、碳交易工作存在立法相對(duì)滯后、法律效力偏低問(wèn)題。

作為頂層制度設(shè)計(jì)的《中華人民共和國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法》、《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》都處于征求意見(jiàn)階段；已出臺(tái)的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》、《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》和《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》等均屬于規(guī)范性文件，必須有上位法律的授權(quán)才具有足夠的權(quán)威性。

我國(guó)七個(gè)碳交易試點(diǎn)?。ㄊ校┲?，只有深圳市通過(guò)了人大立法，北京市通過(guò)了人大常務(wù)委員會(huì)決定，法律約束力相對(duì)較強(qiáng)。同時(shí)，碳交易作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，在管理組織上存在相關(guān)部門(mén)之間、中央和地方之間的協(xié)同不足。當(dāng)前國(guó)家發(fā)改委應(yīng)對(duì)氣候變化職能劃至生態(tài)環(huán)境部，還存在政策的銜接過(guò)渡、部門(mén)協(xié)同以及相應(yīng)的管理機(jī)制自上而下的完善和理順問(wèn)題。

碳交易價(jià)格偏低，流動(dòng)性不足。通常情況下，由于邊際減排成本遞增效應(yīng)，穩(wěn)定的碳市場(chǎng)形成的碳價(jià)應(yīng)該呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢(shì)。但是，近些年我國(guó)碳交易試點(diǎn)地區(qū)的碳價(jià)表現(xiàn)并不穩(wěn)定，地區(qū)間碳價(jià)差異較大，而且整體偏低。例如，2019年9月10-20日期間，我國(guó)碳交易試點(diǎn)地區(qū)中碳價(jià)最低的是重慶（合0.48歐元/噸），最高的是北京（合11.19歐元/噸），而同期歐盟碳現(xiàn)貨價(jià)格基本穩(wěn)定在25.44-27.02歐元/噸，遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)內(nèi)碳價(jià)。

主要原因包括：一是碳市場(chǎng)流動(dòng)性不足，價(jià)格發(fā)現(xiàn)不充分?？嘏艈挝惶冀灰缀吞假Y產(chǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)、積極性不高；個(gè)人及投資機(jī)構(gòu)參與不足，市場(chǎng)活躍度不夠。不能客觀反映二氧化碳真實(shí)的邊際減排成本和供需情況。二是碳市場(chǎng)缺乏價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制。碳期貨、碳金融、碳信用等用來(lái)發(fā)現(xiàn)和穩(wěn)定碳價(jià)的輔助手段有待健全，碳市場(chǎng)套期保值和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避功能不盡完備。

碳配額總量與減排目標(biāo)脫節(jié)。碳排放配額總量設(shè)定過(guò)于寬松，不利于減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而設(shè)定過(guò)低又容易對(duì)交易主體經(jīng)營(yíng)造成很大沖擊。當(dāng)前，一是碳排放配額總量設(shè)定與碳減排目標(biāo)脫節(jié)。碳交易試點(diǎn)地區(qū)的碳配額還無(wú)法銜接當(dāng)?shù)氐闹虚L(zhǎng)期碳減排目標(biāo)。二是初始碳配額分配缺乏科學(xué)論證和統(tǒng)一的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。

碳交易試點(diǎn)地區(qū)主要采取控排單位自主申報(bào)和歷史排放核算方法，而一些企業(yè)主體隱瞞申報(bào)，故意預(yù)留后期減排空間，同時(shí)存在分配標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序不透明現(xiàn)象。三是碳配額免費(fèi)發(fā)放與拍賣(mài)比例確定尚不科學(xué)。碳交易試點(diǎn)地區(qū)均采取免費(fèi)發(fā)放為主，拍賣(mài)比例普遍不足5%（歐盟碳排放交易體系的拍賣(mài)比重接近60%），不利于碳市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)。而且兩種方法的應(yīng)用也沒(méi)有按行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)差別來(lái)區(qū)分。另外，市場(chǎng)調(diào)節(jié)配額制度等還不完善。

與綠證、用能權(quán)交易缺乏統(tǒng)籌。為促進(jìn)清潔能源發(fā)展，我國(guó)在2017年推行了綠證核發(fā)與交易。綠證交易與碳交易制度從本質(zhì)和效果上均實(shí)現(xiàn)了二氧化碳減排，總體政策機(jī)理和最終效果是相同的。同時(shí)，2016年國(guó)家發(fā)改委推出的用能權(quán)有償使用和交易制度亦存在與碳交易制度重疊的問(wèn)題。若不統(tǒng)籌考慮，這幾類(lèi)政策同步實(shí)施，可能導(dǎo)致重復(fù)核算問(wèn)題。它們之間如何統(tǒng)籌，如何并行實(shí)施？既不能給企業(yè)增加重復(fù)的交易成本，同時(shí)又能夠?qū)崿F(xiàn)政策的兼顧，形成節(jié)能和減排的政策合力，是全國(guó)碳市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)中應(yīng)該重點(diǎn)統(tǒng)籌考慮的問(wèn)題。

編織一張嚴(yán)絲合縫的機(jī)制網(wǎng)

1.將中長(zhǎng)期減排目標(biāo)和措施上升為法律。

一是加快碳交易立法進(jìn)程。盡快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法》和《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》。通過(guò)立法將中長(zhǎng)期的減排目標(biāo)和措施由部門(mén)規(guī)章上升為法律，明確碳市場(chǎng)的法律性質(zhì)，明晰碳市場(chǎng)交易主體的權(quán)利與義務(wù)。落實(shí)監(jiān)管者權(quán)限，規(guī)范處罰手段，保障處罰效力。

二是理順管理機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督管理。盡快推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革后的職能劃轉(zhuǎn)銜接，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部預(yù)防和保護(hù)生態(tài)環(huán)境作用。運(yùn)用大數(shù)據(jù)監(jiān)管手段，將碳排放納入環(huán)境監(jiān)控體系和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)平臺(tái)。

三是加強(qiáng)管理協(xié)同與協(xié)作。充分發(fā)揮國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組在推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)中的統(tǒng)籌作用，確保部門(mén)通力合作，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間、中央與地方之間的政策協(xié)同。

2.抓住價(jià)格機(jī)制這一“牛鼻子”。

一是要理順供求關(guān)系，健全碳市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制。保障碳配額分配的公平性和合理性，充分發(fā)揮拍賣(mài)機(jī)制的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，逐步擴(kuò)大碳配額拍賣(mài)的份額。設(shè)立最高、最低限價(jià)，發(fā)揮政府對(duì)碳價(jià)的市場(chǎng)引導(dǎo)作用，保障碳價(jià)相對(duì)穩(wěn)定。嘗試建立儲(chǔ)備調(diào)節(jié)配額及配額回購(gòu)機(jī)制，及時(shí)干預(yù)和穩(wěn)定碳市場(chǎng)。二是完善碳信息披露制度。建立完備的信息披露方式和流程，明確碳信息披露的主體、內(nèi)容、范圍，保證碳信息披露的真實(shí)性和有效性。明確法律責(zé)任，嚴(yán)懲虛假信息披露行為。三是多方培育市場(chǎng)主體，增強(qiáng)市場(chǎng)流動(dòng)性。制定個(gè)人和機(jī)構(gòu)參與碳市場(chǎng)交易辦法，自愿與強(qiáng)制參與相結(jié)合，充分發(fā)揮輔助服務(wù)機(jī)構(gòu)帶動(dòng)盤(pán)活碳市場(chǎng)作用。四是建立碳期貨、碳信用、碳保險(xiǎn)等市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定輔助機(jī)制。構(gòu)建氣候投融資機(jī)制與渠道，鼓勵(lì)創(chuàng)新碳金融產(chǎn)品，增強(qiáng)碳市場(chǎng)活躍度與穩(wěn)定性。

3.可嘗試推行1-3年彈性履約機(jī)制。

一是充分評(píng)估碳排放配額總量控制目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)影響。應(yīng)遵循碳配額“適度從緊”和“循序漸進(jìn)”原則，既要履行國(guó)際減排承諾，又要避免盲目追求高減排目標(biāo)影響國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是做好碳配額無(wú)償、有償分配結(jié)合?？蓪⒖嘏艈挝环譃楦?、中、低風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，并逐級(jí)提高拍賣(mài)分配比例。例如高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)采取免費(fèi)發(fā)放，低風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)采取拍賣(mài)形式。

三是因地制宜分配碳配額指標(biāo)，規(guī)范分配標(biāo)準(zhǔn)與方法。地區(qū)碳配額分配應(yīng)考慮當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、減排潛力和技術(shù)進(jìn)步等因素。企業(yè)碳配額分配可采取對(duì)標(biāo)法，先確立不同行業(yè)的碳排放基準(zhǔn)，然后考慮減排潛力、技術(shù)前沿因素，設(shè)定行業(yè)標(biāo)桿，核算分配系數(shù)，逐步倒逼控排單位對(duì)標(biāo)標(biāo)桿，不斷趕超先進(jìn)。

四是嘗試推行1-3年彈性履約機(jī)制。不同經(jīng)營(yíng)周期、技術(shù)創(chuàng)新周期特性的控排單位可自主選擇履約期，給予較為充足的調(diào)整反應(yīng)時(shí)間，避免“一刀切”做法對(duì)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)沖擊過(guò)大，避免采取刻意調(diào)整產(chǎn)量等短期不可持續(xù)的減排履約行為。

4.避免出現(xiàn)各自為政。

一是綜合運(yùn)用碳交易與清潔能源發(fā)展、節(jié)能降耗等相關(guān)政策。碳交易市場(chǎng)建設(shè)中應(yīng)充分考慮關(guān)聯(lián)政策機(jī)制的銜接與協(xié)同，避免相互制約、交叉補(bǔ)貼等現(xiàn)象。例如，要解決好碳交易與風(fēng)電、光伏等度電補(bǔ)貼，項(xiàng)目節(jié)能量獎(jiǎng)勵(lì)政策可能存在的重復(fù)補(bǔ)貼問(wèn)題；探索運(yùn)用碳交易替代補(bǔ)貼政策機(jī)制，有效解決不同地區(qū)多重補(bǔ)貼造成不能真實(shí)反映不同控排單位邊際減排成本差異的問(wèn)題。

二是統(tǒng)籌碳交易與用能權(quán)、綠證交易相關(guān)政策，發(fā)揮組合效應(yīng)。相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)做好政策協(xié)同，避免出現(xiàn)各自為政、政策沖突或多次核算加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。

三是在碳交易市場(chǎng)建設(shè)只覆蓋發(fā)電行業(yè)的階段，可嘗試碳市場(chǎng)與電力市場(chǎng)有效銜接。探索政策融合發(fā)展機(jī)制，形成政策合力，發(fā)揮共振的減排效果。