隨著炎熱的天氣逐漸褪去，2019年即將進入尾聲；與之相應(yīng)的，“十三五”的收官之年也即將到來。作為中國最高級別的政策藍圖，第十四個“五年計劃”的研究及起草正在越來越被關(guān)注，本文整理了部分與氣候和能源相關(guān)的觀點。

中國的下一個五年規(guī)劃將對能源轉(zhuǎn)型和全球氣候產(chǎn)生復(fù)雜影響

五年規(guī)劃是中國的最高級別的政策藍圖，也被視為在影響全球可持續(xù)性方面“世界最重要的文件之一”。這一制度始于1953年，如今正在制訂是第14個五年規(guī)劃（2021-2025）。與之前一樣，“十四五”規(guī)劃將在經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等一整套發(fā)展目標的基礎(chǔ)上，指明中國的發(fā)展路徑。

“十四五”規(guī)劃對中國的能源轉(zhuǎn)型和全球應(yīng)對氣候變化的努力至關(guān)重要。在這里，我們總結(jié)了政策圈和中國媒體正在討論的一些與氣候和能源相關(guān)的主要觀點。

起草“十四五”規(guī)劃

“十四五”規(guī)劃的制訂由國家發(fā)展和改革委員會（簡稱國家發(fā)改委，NDRC）主導(dǎo)，廣泛吸收各方意見，并與其他部門協(xié)調(diào)起草一系列文件。最終方案將于2021年初由中國最高立法機關(guān)批準，之后將根據(jù)其原則和目標制定部門和地區(qū)計劃。例如，國家能源局（NEA）將制定一個能源的“十四五”計劃。

在最終批準之前，“十四五”規(guī)劃的起草過程可能長達兩年。作為今年“預(yù)分析”階段的一部分，各部委開始委托內(nèi)部和研究機構(gòu)進行研究。其結(jié)果將被納入明年的計劃起草階段。

但是，“十四五”規(guī)劃的起草過程發(fā)生了一些變化。作為去年部委調(diào)整的一部分，中國的氣候事務(wù)主管部門從國家發(fā)改委調(diào)到了生態(tài)環(huán)境部（MEE）。對于氣候觀察人士來說，這一點意義重大。這意味著，相比于“十三五”計劃起草階段，中國的氣候官員將在晚些時候才能看到“十四五”規(guī)劃版本，因而可能限制其對規(guī)劃框架和方向的影響。

碳排放上限

為了籌備“十四五”規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境部最近委托了多個研究項目，其中一個就是對碳排放上限進行調(diào)研。該研究將著眼于其他國家如何設(shè)定限制碳排放總量的目標，以及如何將這些目標在不同部門和地區(qū)間分配。研究還將提出將采取何種方式給中國碳排放設(shè)置上限。

對碳排放上限的研究是“十四五”規(guī)劃的新領(lǐng)域?！笆濉币?guī)劃的目標是將中國能源消費總量控制在50億噸標準煤當量以內(nèi)，并且進一步降低經(jīng)濟能源強度和碳強度。然而，能源消費上限的制定中忽略了不同能源的碳強度，而這些能源來源會影響到碳排放，也可以在選擇不同的能源時更重視減排。

在國際上，中國承諾最遲在2030年達到碳排放峰值，但不愿承諾碳排放的絕對上限。中國的碳排放仍在增加，不過許多專家認為，由于經(jīng)濟增長放緩、能源轉(zhuǎn)型推進以及城市居民收入增長，中國的碳排放已經(jīng)進入了一個只有輕微波動的平穩(wěn)階段。

全國人大常委會委員、政府氣候與可持續(xù)發(fā)展主要顧問王毅在今年的全國人大會議上建議，在“十四五”規(guī)劃中用碳排放上限取代能源消費上限。

“這樣做，我們不僅可以有效限制煤炭消費，且不限制零碳能源的發(fā)展”，他說道：“最初階段，這個目標并不一定立刻達到很高水平的量化控制，但它意味著逐步向碳排放的絕對量減排過渡。”

煤炭的角色

氣候觀察人士還將密切關(guān)注新規(guī)劃在未來五年為煤炭消費和煤電發(fā)展提供多大的空間。

“十四五”規(guī)劃將描繪出能源消費目標和非化石燃料在能源結(jié)構(gòu)中所占份額的全景。國家能源局的電力行業(yè)計劃將于2021年底敲定，該計劃將制定燃煤發(fā)電裝機容量的具體目標。

根據(jù)國家能源局的“十三五”計劃，到2020年中國的燃煤發(fā)電能力已被限制在11億千瓦以內(nèi)。但由于產(chǎn)能擴張速度快于需求增長，裝機容量利用率不足50%。過去幾年，中國的電力需求已開始回升。對此，電力規(guī)劃設(shè)計總院最近呼吁在未來三年內(nèi)短期擴大產(chǎn)能。同樣，今年3月中國電力企業(yè)聯(lián)合會建議，到2030年應(yīng)將燃煤發(fā)電能力擴大到13億千瓦。

很多專家不同意這種觀點。國家能源局前局長張國寶表示，目前的過剩產(chǎn)能及可再生能源和核能的發(fā)展就可以滿足不斷增長的需求。與此同時，“綠色和平”的煤炭分析師柳力強調(diào)了新一輪燃煤發(fā)電擴張帶來的氣候風險。

現(xiàn)行“十三五”規(guī)劃中設(shè)置的目標是，到2020年底煤炭在一次能源結(jié)構(gòu)中的占比降至58%。中國工程院副院長謝克昌建議規(guī)劃制訂者將2025年的目標設(shè)為55%。去年，煤炭在一次能源結(jié)構(gòu)中的占比首次跌破60%。

華北電力大學(xué)能源互聯(lián)網(wǎng)研究中心主任曾鳴認為，燃煤發(fā)電在下一個五年規(guī)劃中的空間有限。相反，他預(yù)計許多燃煤電廠將會退役。

低碳轉(zhuǎn)型

國家發(fā)改委還將設(shè)定非化石燃料在能源結(jié)構(gòu)中的比例目標。然后，國家能源局將其分解為每個細分行業(yè)的具體裝機容量目標。謝克昌指出，隨著中國擴大非化石能源產(chǎn)能，到2030年實現(xiàn)其占能源結(jié)構(gòu)20%的目標，非化石能源發(fā)電將成為“十四五”規(guī)劃需求增長的重中之重。

大部分非化石能源將來自水電和核能，二者在過去一年出現(xiàn)了復(fù)蘇的勢頭。風能和太陽能也在“十三五”期間蓬勃發(fā)展。尤其太陽能遠超“至少1.1億千瓦”的裝機目標，2018年達到了約1.8億千瓦。

然而，自政府去年開始削減補貼，并優(yōu)先考慮那些在沒有財政支持的情況下也能實現(xiàn)電網(wǎng)平價的項目以來，風能和太陽能的擴張已經(jīng)放緩。“十四五”規(guī)劃可能會為風能和太陽能發(fā)電能力設(shè)定一個更加切實的目標。它還必須解決“十二五”期間導(dǎo)致棄風棄光率高企的并網(wǎng)問題。

為未來五年制定規(guī)劃是一個漫長而復(fù)雜的過程。很少有新想法能在一輪又一輪的探討和修訂中幸存下來。即使碳排放上限被納入“十四五”規(guī)劃，為了迎合強大的既得利益也有可能會做出妥協(xié)。明年關(guān)于“十四五”規(guī)劃的討論將繼續(xù)升溫，因為更多的利益攸關(guān)方將發(fā)表他們的建議，最終形成一份對全球氣候努力至關(guān)重要的政策文件。