對(duì)電力行業(yè)來(lái)說(shuō)，今年碳市場(chǎng)的發(fā)展將開(kāi)始發(fā)揮其影響。2017年12月全國(guó)碳排放交易體系啟動(dòng)，電力行業(yè)成為首批納入全國(guó)碳市場(chǎng)的行業(yè)，2018年碳市場(chǎng)進(jìn)入基礎(chǔ)建設(shè)期，而2019年將進(jìn)入模擬運(yùn)行期。

在行業(yè)專(zhuān)家看來(lái)，碳市場(chǎng)的建設(shè)穩(wěn)步向前，是目前節(jié)能減排政策中發(fā)展得較好的。但是，在碳市場(chǎng)發(fā)展的同時(shí)，政策“打架”的情況也給其定位和發(fā)展帶來(lái)困擾：一方面其他節(jié)能減排相關(guān)政策的并存給政策實(shí)施對(duì)象帶來(lái)困擾在；另一方面，當(dāng)碳市場(chǎng)與其他市場(chǎng)如電力市場(chǎng)融合時(shí)，諸如可再生能源配額制、綠證等政策也面臨著如何與碳市場(chǎng)政策協(xié)同的問(wèn)題。

多種節(jié)能減排政策之間的關(guān)系如何？并存究竟帶來(lái)怎樣的問(wèn)題？這些政策是否有優(yōu)劣之分？如何協(xié)調(diào)這些政策的發(fā)展？……在碳市場(chǎng)起步的現(xiàn)階段，各類(lèi)政策之間更多是相碰撞，還未產(chǎn)生大的沖突，探討這些問(wèn)題，有利于更好地促進(jìn)政策調(diào)整和改進(jìn)，協(xié)調(diào)政策更好地發(fā)展。

多種節(jié)能減排政策并存

碳市場(chǎng)所遇到的第一位“同類(lèi)”，是排污權(quán)交易市場(chǎng)。

經(jīng)過(guò)2018年機(jī)構(gòu)改革，從監(jiān)管體制上看，碳交易和排污交易都納入生態(tài)環(huán)境部監(jiān)管，這為協(xié)同管理提供了可能。但現(xiàn)實(shí)中，這兩個(gè)市場(chǎng)分屬兩個(gè)司進(jìn)行管理，依然需要體制上的協(xié)調(diào)。從法律上看，發(fā)展較早的排污權(quán)交易已納入環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，而碳交易法律基礎(chǔ)還在建設(shè)中。交易平臺(tái)方面，碳市場(chǎng)和排污權(quán)交易有各自的交易平臺(tái)。跟蹤核定機(jī)制上，兩個(gè)市場(chǎng)形成自己獨(dú)有的兩套核定機(jī)制。信息披露機(jī)制方面，盡管起步晚，但碳市場(chǎng)卻走在前面。

碳市場(chǎng)遇到的第二位“同類(lèi)”，則是備受爭(zhēng)議、未被正式推出的“碳稅”理念。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任葛察忠透露，原來(lái)在設(shè)計(jì)環(huán)境保護(hù)稅的時(shí)候，二氧化碳稅被納入其中，后來(lái)由于部門(mén)協(xié)調(diào)，碳稅在最后上立法審批的時(shí)候還是拿下來(lái)了?！澳芊裨诃h(huán)境稅調(diào)整時(shí)重新增加（碳稅政策），目前來(lái)看還沒(méi)定論?！?/p>

另外，關(guān)于碳稅跟碳交易的關(guān)系，是否在國(guó)際層面上和國(guó)內(nèi)大企業(yè)之間推碳交易，而小型的碳排放企業(yè)交納碳稅，也是目前決策所爭(zhēng)議的焦點(diǎn)?！霸谶x擇交易還是碳稅模式方面，國(guó)家還沒(méi)有明確的規(guī)定。”葛察忠說(shuō)。

發(fā)電行業(yè)是碳交易市場(chǎng)的突破口，這使得碳市場(chǎng)不得不撞上電力市場(chǎng)中設(shè)計(jì)范圍有重疊的相關(guān)政策，如綠證、可再生能源配額制等。

“我覺(jué)得碳市場(chǎng)的范圍更大，雖然現(xiàn)在是以單個(gè)企業(yè)起步，再逐漸融合的方式，但是它覆蓋多個(gè)行業(yè)，最終將覆蓋全國(guó)范圍。而可再生資源的配額制，它的目標(biāo)比較直接，而且限定的范圍是有限的，就是以最低的成本促進(jìn)可再生資源的消納，尤其是現(xiàn)在風(fēng)電、光伏的消納?！眹?guó)網(wǎng)能源研究院有限公司副總工程師兼企業(yè)戰(zhàn)略研究所所長(zhǎng)馬莉介紹了自己對(duì)兩個(gè)市場(chǎng)政策定位不同的理解。在她看來(lái)，現(xiàn)階段兩個(gè)市場(chǎng)政策還沒(méi)有太多互相影響，正是值得思考和探討的時(shí)間窗口。

華能碳資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司總裁助理鐘青曾深入?yún)⒓舆^(guò)可再生能源配額制、綠證等相關(guān)課題研究。他指出，當(dāng)行業(yè)面臨的情況是每一個(gè)政策都在做類(lèi)似的事情，那么對(duì)企業(yè)而言最大的問(wèn)題并非政策之間有矛盾——因?yàn)檫@些政策方向一般是一樣的，比如無(wú)論碳市場(chǎng)還是綠證等，某種程度上本質(zhì)都是抑制火電增長(zhǎng)——最大的問(wèn)題在于政策過(guò)多，將給企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)不可預(yù)見(jiàn)性。

“在一些政策上，如果沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，就會(huì)給企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為帶來(lái)困擾。因?yàn)槊恳粋€(gè)政策必須有可預(yù)期，才會(huì)讓每一個(gè)市場(chǎng)的微觀(guān)主體在可預(yù)期的情況下，作出符合經(jīng)營(yíng)策略原則的決策。”

這些相關(guān)度較大、方向類(lèi)似的政策并存，還給企業(yè)帶來(lái)成本負(fù)擔(dān)。

“這兒有一個(gè)政策出來(lái)了，那兒有一個(gè)政策出來(lái)了，最后企業(yè)對(duì)每一個(gè)政策都得進(jìn)行研究，都得組建一個(gè)專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)它。因?yàn)槊恳粋€(gè)政策出來(lái)，都會(huì)增加企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本?！辩娗嘟榻B了企業(yè)面對(duì)多個(gè)政策時(shí)的無(wú)奈。

“當(dāng)這些手段落在同一個(gè)對(duì)象身上，我們需要關(guān)注的是多種手段實(shí)施下，對(duì)企業(yè)增加的負(fù)擔(dān)是怎樣的。這個(gè)是在后續(xù)政策協(xié)調(diào)中需要考慮的問(wèn)題?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院公共收入研究中心研究員許文表示。

孰優(yōu)孰劣

當(dāng)多種政策、管理理念并存，自然產(chǎn)生的問(wèn)題是：這些政策有優(yōu)劣之分嗎？是否有一個(gè)是最優(yōu)解？

以環(huán)境稅為例，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授徐晉濤分析指出，環(huán)境稅過(guò)去的基礎(chǔ)是排污收費(fèi)，而排污收費(fèi)的稅率偏低，容易被理解為執(zhí)法力度不夠。但在現(xiàn)階段，他認(rèn)為環(huán)境稅已迎來(lái)不同的環(huán)境?！艾F(xiàn)在環(huán)境稅的稅率高于原來(lái)排污收費(fèi)，且如果按照既有數(shù)據(jù)和目標(biāo)達(dá)成而言，這個(gè)稅率應(yīng)該再提高。提高環(huán)境稅率，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)帶來(lái)影響，但這種經(jīng)濟(jì)手段比現(xiàn)在的環(huán)保督查影響小多了?！?/p>

跟碳交易相比，徐晉濤更認(rèn)可環(huán)境稅?！拔覀€(gè)人認(rèn)為現(xiàn)在中國(guó)環(huán)保鏈條里面最薄弱的環(huán)節(jié)是執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有積極性，不是地方環(huán)保局，是政府，中國(guó)的執(zhí)法要依靠地方政府有積極性才能做得到?！比绾握{(diào)動(dòng)地方政府積極性，成為解開(kāi)問(wèn)題的關(guān)鍵。“地方政府要有收入才能干事。從邏輯上講，環(huán)境稅直接解決這個(gè)問(wèn)題。環(huán)境稅率低可以提高，而且現(xiàn)在環(huán)境稅是地方稅，環(huán)境稅的收入歸地方政府，這環(huán)境稅的好處對(duì)地方政府而言是雙重紅利?！?/p>

“過(guò)去為什么環(huán)保沒(méi)有搞好，因?yàn)榄h(huán)保部門(mén)一家在搞環(huán)保，其他部門(mén)也不支持。現(xiàn)在稅務(wù)員跟它打交道，要多少就給多少，基本上調(diào)動(dòng)中國(guó)最有權(quán)力的部門(mén)協(xié)助環(huán)保?！彼J(rèn)為，跟碳交易和排污權(quán)相比，應(yīng)該恢復(fù)碳稅和環(huán)境稅，且后兩種政策要協(xié)調(diào)。

鐘青則認(rèn)為判斷政策優(yōu)劣，首先應(yīng)明確前提，即政策所對(duì)應(yīng)的特定管理邊界?！氨热缣级惡吞际袌?chǎng)之于發(fā)電行業(yè)，究竟孰優(yōu)孰劣？可能大部分人會(huì)認(rèn)為碳市場(chǎng)是個(gè)更簡(jiǎn)單的方法。因?yàn)樘级愂且环N罰款，而碳市場(chǎng)如果運(yùn)作好了，將成為降低履約成本的方式，碳市場(chǎng)提供的是一種出路。”

從這個(gè)角度，鐘青更傾向于碳市場(chǎng)是更有效的方式?！皬慕Y(jié)果也能看到，盡管世界上其他碳市場(chǎng)政策上有點(diǎn)反復(fù)，但到了國(guó)際市場(chǎng)連接的時(shí)候，會(huì)恢復(fù)到碳市場(chǎng)的政策狀態(tài)。從全球?qū)嵺`的角度看，我想這也能證明碳市場(chǎng)確實(shí)是比碳稅更佳的方式?！?/p>

但這并不意味著碳稅被一棒子打死?！霸谄渌I(lǐng)域，沒(méi)準(zhǔn)碳稅或其他節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，比如家庭用能標(biāo)準(zhǔn)上，碳稅也許是制度成本更低的一種政策?！?/p>

葛察忠做了大概二十多年的環(huán)境政策研究，在這一過(guò)程中他曾面臨這樣的疑問(wèn)：“以前我做排污收費(fèi)，后來(lái)做二氧化硫的排污交易，后面還做了環(huán)境稅。在不同的場(chǎng)合，大家能夠聽(tīng)到我講到排污交易、講到收環(huán)境稅……人家問(wèn)葛老師你到底是什么觀(guān)點(diǎn)，或者你就沒(méi)觀(guān)點(diǎn)，搖擺不定，沒(méi)主見(jiàn)?！?/p>

面對(duì)疑問(wèn)，葛察忠分享了自己的理解：“首先我們應(yīng)該思考的是一個(gè)政策工具的作用機(jī)制和對(duì)象是否一樣。另外，按照污染付費(fèi)原則，現(xiàn)在的收費(fèi)，環(huán)境稅、排污收費(fèi)是將環(huán)境成本內(nèi)部化，而且目前都還遠(yuǎn)低于企業(yè)的邊際治理成本。在這種情況下，增加政策，可促進(jìn)企業(yè)的環(huán)境成本內(nèi)部化。而且不同政策的目的和用途也不一樣，可以有它們自己的生態(tài)空間，有它們的生態(tài)位?！?/p>

當(dāng)電力市場(chǎng)中政策與碳市場(chǎng)政策有矛盾時(shí)，鐘青認(rèn)為，目前幾個(gè)相關(guān)政策中，碳市場(chǎng)進(jìn)度較快。“無(wú)論立法還是市場(chǎng)成熟度、整個(gè)社會(huì)的認(rèn)知度，碳市場(chǎng)都走在比較前面，相較綠證等其他市場(chǎng)更為成熟，在這種情況下，當(dāng)我們?cè)O(shè)計(jì)綠證市場(chǎng)時(shí)，應(yīng)該借鑒更多成熟市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

“比方說(shuō)考核對(duì)象，我們的方案幾經(jīng)調(diào)整，有的時(shí)候考核發(fā)電端，有的時(shí)候考核用戶(hù)端，有的時(shí)候考核售電側(cè)?，F(xiàn)在最新的文件是考核售電公司?？己藢?duì)象的確定，對(duì)于整個(gè)綠證制度的出臺(tái)是非常重要的方面。省間的壁壘要打破，如果在制度設(shè)計(jì)上沒(méi)有注意，可能會(huì)出現(xiàn)每一個(gè)省的可再生能源的配額價(jià)格不同，很難想象中國(guó)幾十個(gè)省有幾十個(gè)不同的綠證的價(jià)格，對(duì)于我們想要達(dá)到的應(yīng)對(duì)氣候變化的目的就不會(huì)是一個(gè)好的事情?！辩娗喾治?，“所以綠證制度設(shè)計(jì)時(shí)，需要借鑒現(xiàn)在公眾比較接受的、特別是碳市場(chǎng)政策的一些成功經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

政策的協(xié)調(diào)

面對(duì)不同節(jié)能減排政策的存在，更多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這些政策需要在制定過(guò)程中進(jìn)行協(xié)調(diào)，甚至應(yīng)該從一開(kāi)始就進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”。

“我們?cè)瓉?lái)也梳理過(guò)中國(guó)節(jié)能減排的政策，也存在不同部門(mén)之間政策會(huì)有打架的情況，有可能是雙激勵(lì)，有可能是反向的，當(dāng)然這些政策不排除在短時(shí)間內(nèi)對(duì)某一項(xiàng)有促進(jìn)作用。我的觀(guān)點(diǎn)是，政府部門(mén)在制定政策過(guò)程中需要進(jìn)行跨行業(yè)的協(xié)調(diào)。”馬莉坦言。

協(xié)同并不意味著只有一個(gè)政策的存在，更多強(qiáng)調(diào)的是規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)上的加強(qiáng)?！叭绾螀f(xié)同，一個(gè)是是否可以建立跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，將大氣司、氣候司等相關(guān)部門(mén)納進(jìn)去，建立跨司的協(xié)調(diào)委員會(huì)，這種機(jī)制國(guó)際組織用得比較多。第二個(gè)是頂層設(shè)計(jì)，將排污權(quán)交易和碳排放兩套系統(tǒng)的目標(biāo)和指標(biāo)、任務(wù)都落實(shí)進(jìn)去，另外還需要制度設(shè)計(jì)，包括交易平臺(tái)、跟蹤機(jī)制、信息披露機(jī)制等?！备鸩熘冶硎尽?/p>

鐘青則從總體設(shè)計(jì)上談了自己的看法?！皬臏p少企業(yè)不必要的額外成本角度看，我們希望應(yīng)對(duì)氣候變化的政策能擁有頂層設(shè)計(jì)。一個(gè)思路是，可以從國(guó)家自主貢獻(xiàn)角度，最終簽署的有約束力的國(guó)際條約上確定總目標(biāo)，我們根據(jù)GDP增長(zhǎng)確定每一年的總量，確定下來(lái)可以在頂層設(shè)計(jì)時(shí)考慮各種政策的貢獻(xiàn)度，把碳市場(chǎng)、綠證、用能權(quán)等的貢獻(xiàn)度確定下來(lái)。這樣設(shè)計(jì)出來(lái)的政策才不會(huì)讓企業(yè)感到為難或者混亂?！?/p>

發(fā)改委價(jià)格司電力煤炭?jī)r(jià)格處原處長(zhǎng)侯守禮更愿意將多種政策工具存在的現(xiàn)狀視為一個(gè)政策市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。

“目標(biāo)其實(shí)就是頂層設(shè)計(jì)。目標(biāo)確定，就是減排，那么實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的可能有幾類(lèi)政策，比如碳稅或者碳排放市場(chǎng)，或者配額，甚至可以搞植樹(shù)造林，或者碳補(bǔ)助、碳封存等等。我們不能認(rèn)為憑借某一種工具就包打天下，因?yàn)橹袊?guó)的政策是不同政府部門(mén)出臺(tái)的，如果每個(gè)政府部門(mén)都說(shuō)自己的政策一定要實(shí)現(xiàn)全覆蓋，實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)，這并不一定是經(jīng)濟(jì)的方法。”

相反，侯守禮認(rèn)為不同政策、手段之間本質(zhì)上存在競(jìng)爭(zhēng)和合作關(guān)系，可以視之為一種市場(chǎng)關(guān)系?！拔业南敕ㄊ?，當(dāng)（節(jié)能減排市場(chǎng)）發(fā)展起來(lái)后，會(huì)有很多第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，他們自身不從事碳交易或者綠證交易，但這些第三方可以評(píng)估不同政策是如何有效實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。其實(shí)我們現(xiàn)在講成本有一個(gè)制度性交易成本，任何一個(gè)政策都是有設(shè)計(jì)成本的，通過(guò)第三方市場(chǎng)進(jìn)行政策評(píng)估，評(píng)估它的效果，這些東西如果能夠向市場(chǎng)披露，市場(chǎng)就會(huì)得到哪些政策更有利于實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)目標(biāo)?！?/p>

而針對(duì)企業(yè)，尤其是發(fā)電企業(yè)，所面臨的不同政策所帶來(lái)的不可預(yù)見(jiàn)性的增強(qiáng)，侯守禮認(rèn)為發(fā)電企業(yè)需要逐步適應(yīng)這種市場(chǎng)的不確定性。

具體到電力市場(chǎng)，侯守禮認(rèn)為，現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)面臨多個(gè)市場(chǎng)，除了碳市場(chǎng)、配額市場(chǎng)，可能還有很多市場(chǎng)?！懊禾渴袌?chǎng)這幾年也在波折中走向市場(chǎng)化方向，價(jià)格不確定性加強(qiáng)。而隨著電力產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行銷(xiāo)售，整個(gè)發(fā)電企業(yè)面臨的市場(chǎng)不確定性肯定增強(qiáng)了，還想回到2015年以前那種非常確定的計(jì)劃信號(hào)里，已經(jīng)不太可能了?！?/p>

“這種情況下的好處在于，企業(yè)如果能夠盡可能使自己的技術(shù)拿到更低的排放、更高的效率，那它將在市場(chǎng)當(dāng)中獲勝。但是確實(shí)在中國(guó)有一個(gè)情況需要關(guān)注，就是電力行業(yè)是一種基本的供應(yīng)事業(yè)或者民生行業(yè)，電力的可靠供應(yīng)也是非常重要的。市場(chǎng)必然有波動(dòng)性和不確定性，會(huì)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)行為產(chǎn)生很大影響。但是從政府角度來(lái)講也有兩個(gè)目標(biāo)，減排的目標(biāo)肯定是要實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的過(guò)程，不能夠損害別的目標(biāo)，比如電力的可靠供應(yīng)。怎么在這里面實(shí)現(xiàn)一個(gè)匹配，也是中國(guó)在搞市場(chǎng)設(shè)計(jì)中是需要重點(diǎn)關(guān)注的?！?/p>

“大家的共識(shí)是沒(méi)有國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛘瞻嵴沼?，所以?duì)于市場(chǎng)不完整的包容度要更高一點(diǎn)，進(jìn)行試點(diǎn)再評(píng)估，然后再走。遇到關(guān)鍵問(wèn)題，要集全社會(huì)力量，出主意去解決，這是非常重要的。”馬莉說(shuō)。