新一輪能源監(jiān)管體制何往？職責分散問題何解？
來源：南方能源觀察 | 0評論 | 4680查看 | 2017-03-09 14:11:00
“必須改變目前‘九龍治能源’，政出多門的現(xiàn)狀?！?/span>
北京市前門東大街一處會議室。一場能源監(jiān)管體制改革座談會，無論在任，還是卸任，在場的官員對即將醞釀的政府機構(gòu)改革頗有期待。
每隔5年，能源監(jiān)管體制幾乎都會迎來一輪改革。也正因為如此，近十多年來，成立能源部的呼吁數(shù)次引爆輿論。
隨著能源領(lǐng)域市場化改革的不斷深入和能源安全形勢的變化，能源領(lǐng)域監(jiān)督管理以及運行過程中也暴露相應(yīng)問題。在部分官員和學者看來，能源監(jiān)管體制改革已是緊迫任務(wù)，即便定價權(quán)和投資審批權(quán)留在發(fā)改委亦可接受，換取能源主管部門完全獨立。這進一步凸顯能源管理機制運行之狀況。
鑒于能源這一基礎(chǔ)行業(yè)的重要和復雜性，改革的框架和執(zhí)行路徑如何選擇，如何權(quán)衡，將牽一發(fā)而動全身。
建言新藥方
公開信息顯示，新一輪的能源監(jiān)管體制改革可能正在醞釀中。相關(guān)方面正在為改革準備材料，這些發(fā)聲將左右改革的進程以及方向。
2017年1月，有學者撰文提出，要理性看待、積極穩(wěn)妥推進能源管理體制改革。一方面要繼續(xù)探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，整合、拓寬部委的職能和覆蓋空間，逐步向“大部制、寬職能、少機構(gòu)”的方向發(fā)展；另一方面也要謀求政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離，避免部門“一身三任”的體制弊端。
據(jù)國家能源局一位司局級官員透露，此文是相關(guān)部委委托課題報告的摘要。
此前的2016年6月，國務(wù)院參事室特約研究員、國家能源局原副局長、中國能源研究會副理事長吳吟曾集中調(diào)研能源監(jiān)管體制問題。
調(diào)研組在安徽先后召開了三場專題座談會，與能源監(jiān)管機構(gòu)、有關(guān)政府部門、能源企業(yè)、協(xié)會負責同志，就當前中國能源監(jiān)管體制現(xiàn)狀進行座談交流，同時就市場體制下能源監(jiān)管的主要內(nèi)容以及當前能源監(jiān)管中存在的突出問題進行了探討。
在湖北的調(diào)研話題包括當前在監(jiān)管工作中面臨的突出問題和存在的困惑，以及能源監(jiān)管立法工作、健全完善能源監(jiān)管體制、強化能源監(jiān)管手段等。
據(jù)國家能源局知情人士透露，此次調(diào)研后，國務(wù)院參事室向中央提交了關(guān)于能源監(jiān)管體制改革的建議，包括改革中央層面的能源管理機構(gòu)設(shè)置，以及改組派出機構(gòu)等。
據(jù)上述知情人士介紹，目前已有多份建議報告通過不同渠道提交。能源主管部門完全獨立是上述報告的核心訴求，即由一個強力的“能源管理部門”對能源相關(guān)問題進行集中管理是必須的，或重新設(shè)立能源部，或成立國家能源總局等。
支撐這一觀點的一大依據(jù)是，能源管理從分散走向集中是國際通行做法。世界上主要的大國都建立了國家高級別的能源集中管理模式。
對此亦有另一種聲音。一位經(jīng)歷數(shù)次能源管理體制變革的退休官員說，中國始終需要一個宏觀經(jīng)濟管理部委，過去有時候是經(jīng)委，有時候是計委，上面有問題的時候需要倚重這個部門拿出初步意見，一旦把能源這一基礎(chǔ)行業(yè)的投資權(quán)和價格權(quán)拿走，這一經(jīng)濟管理部門很多事情都不好協(xié)調(diào)。然而，倘若沒有管住投資和價格，成立能源部就沒有意義。
“很多人都把行業(yè)中所有問題歸咎于能源管理體制，或者是沒有設(shè)立能源部，認為只要設(shè)立能源部，所有問題就迎刃而解了，我看未必，這種心態(tài)和這一藥方可能是有害的，反而耽誤了解決問題的時機，錯過了切實有效的方案。”一位能源行業(yè)專家直言其不同意見。
無論是過去，還是現(xiàn)在，對這個龐大行業(yè)的錯綜復雜的利益進行權(quán)衡，任何時候都是一道莫大的難題。
爭議委管局
“國家能源局作為委管局，在職責劃分、組織實施方面仍面臨諸多掣肘，有的時候感到心有余而力不足?！?/div>
根據(jù)紫光閣官網(wǎng)公開信息，在國家能源局法改司黨支部黨課上，司長梁昌新談及能源立法的困境。其原因是能源立法涉及部門多，缺乏強有力的推動機制，溝通協(xié)調(diào)難度極大，進展緩慢。如能源法就涉及15個部委，石油儲備條例涉及4個部委12家單位。
法改司的具體職責是三大塊：一是研究能源重大問題，二是組織起草能源發(fā)展和有關(guān)監(jiān)督管理的法律法規(guī)、規(guī)章送審稿，三是承擔能源體制改革有關(guān)工作。另外，還承擔有關(guān)規(guī)范性文件的合法性審核工作，承擔行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復議、行政應(yīng)訴等工作。與之相應(yīng)是，國家宏觀經(jīng)濟管理部門的政策法規(guī)部門。
“能源局在很多事情上有責無權(quán)，比如推進電力改革中涉及部門多、司局多，協(xié)調(diào)成本高?！眹夷茉淳至硪晃凰揪重撠熑苏f。其指向的同樣是國家能源局作為委管局，這一規(guī)格決定了一委一局共同牽頭推進電改的制度安排。
“例如，國家能源局相關(guān)司局起草的售電側(cè)改革文件，因電力業(yè)務(wù)許可證等與其他部委有關(guān)司局意見不一致，辦文程序遲遲不啟動，影響了對復雜的電力工作進行指導的明確性與及時性?！眹夷茉淳忠晃还賳T說。
2013年3月，原國家電監(jiān)會和原國家能源局重組為新的國家能源局。此次合并解決了原能源局電力司和電監(jiān)會之間的職能重疊，尤其是對于電力行業(yè)管理權(quán)限和電力體制改革主導權(quán)的分歧。
國家電監(jiān)會與國家能源局同時存在期間，“主要管理職能分散在不同的管理部門，職能重疊，互相掣肘的情況十分突出?！眹夷茉淳衷O(jiān)管總監(jiān)譚榮堯曾在《中國能源監(jiān)管探索與實踐》曾有描述。
對于電監(jiān)會而言，雖然這一專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立了，但并沒有賦予其統(tǒng)一完整的電力監(jiān)管職能，由于缺乏電價審批和投資準入這兩個最重要的監(jiān)管職能，電力監(jiān)管機構(gòu)缺乏有效的監(jiān)管手段，影響了電力監(jiān)管的有效性。傳統(tǒng)的行政管理方式在電力行業(yè)中依然占據(jù)主導地位，發(fā)揮主導作用。電力監(jiān)管機構(gòu)夾在強勢的政府宏觀經(jīng)濟管理部門和強勢的國有特大型企業(yè)之間，工作相當艱難。
令人始料未及的是，電監(jiān)會與能源局的合并后，國家發(fā)改委與新的國家能源局之間的關(guān)系成為值得關(guān)注的對象。
國家能源局的三定方案明確了改革委與能源局的關(guān)系，能源局為發(fā)改委管理的國家局，國家能源局擬訂的能源發(fā)展戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和提出的能源體制改革建議，由國家發(fā)展和改革委員會審定或?qū)徍撕髨髧鴦?wù)院。這一規(guī)定未能解決問題。
在能源局部分官員看來，能源局與發(fā)改委的關(guān)系尷尬。
國家能源局歷經(jīng)數(shù)任局長，其與發(fā)改委的關(guān)系時而親密，時而游離，幾番反復。在推進電力改革過程中，兩者分歧達到新高，博弈幾乎走向半公開。
一個綜合宏觀經(jīng)濟管理部與一個專業(yè)部門，基于不同的角度，在部分重大議題上時有分歧。上述司局級官員說，協(xié)調(diào)成本很高，推進很艱難。
依據(jù)國家對部委代管的國家局的規(guī)定，國家能源局可以向下行文，但一般不向上行文，即一般不能直接向國務(wù)院報文，如有需要，需要經(jīng)過管理其的國家發(fā)改委領(lǐng)導同意后，由國家發(fā)改委向國務(wù)院報文。
據(jù)一位知情人士說，在制定體制改革方案過程中，這一問題集中爆發(fā)，國家局作為委管局在擬定方案過程中，需要和宏觀部門的意見達成妥協(xié)，但方案一旦提交國務(wù)院后，國家局在常務(wù)會議上有一席之位，在會上再就此前的妥協(xié)發(fā)表新的意見。也因為這一安排，方案有所反復。
職責分散老問題
經(jīng)歷數(shù)十年，能源行業(yè)專家一直呼吁成立高級別集中統(tǒng)一管理能源行業(yè)的管理機構(gòu)，從2003年設(shè)立司局級能源局起，兩次調(diào)整能源管理機構(gòu)，已從分散走向相對集中。2013年成立的國家能源局已是最重要的能源管理機構(gòu)，其管理范圍包括電力、煤炭、石油、天然氣、核電、新能源等能源品種。
能源行業(yè)另外的重要管理權(quán)力歸屬國家發(fā)改委，重大能源項目和能源產(chǎn)品價格均由其統(tǒng)一管理，相關(guān)的司局包括經(jīng)濟運行局、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司、價格司等。
2008年組建能源局之初，國家能源局通過整合國家發(fā)改委內(nèi)部的審批權(quán)限，獲得了能源項目投資的部分審批權(quán)。2013年的三定方案則獲得能源領(lǐng)域部分價格管理權(quán)限。
在定價權(quán)上，國家能源局提出調(diào)整能源產(chǎn)品價格的建
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