一、值得反思的十年電力法制建設(shè)軌跡

　　（一）《電力法》及配套電力行政法規(guī)一直未予修改

　　20世紀(jì)90年代中期，隨著我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立和經(jīng)濟(jì)體制改革的全面推進(jìn)，《中華人民共和國電力法》和《電力供應(yīng)與使用條例》、《電網(wǎng)調(diào)度條例》、《電力設(shè)施保護(hù)條例》等配套行政法規(guī)的相繼頒發(fā)實(shí)施，使電力行業(yè)走進(jìn)了法制化建設(shè)的第一個(gè)春天。

　　2002年2月10日，國務(wù)院印發(fā)《電力體制改革方案》（國發(fā)[2005]5號文件，后稱《方案》），改革目標(biāo)最終定位于構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。

　　但是，電改10年過去了，《電力法》及其配套的電力行政法至今還在繼續(xù)維系原有格局不變。除了在電力建設(shè)、電力設(shè)施保護(hù)、電力供應(yīng)和使用等方面，還可為地方電力立法發(fā)揮“余熱”作用外，該法其他大部分規(guī)定早已與當(dāng)今時(shí)代電力生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際需要脫節(jié)。

　　（二）電力監(jiān)管在行政法規(guī)層面尋求突破

　　電改10年期間，國務(wù)院先后制定《電力監(jiān)管條例》和《電力安全生產(chǎn)事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理?xiàng)l例》（簡稱《電力安全條例》）等電力行政法規(guī)，打破了《電力法》長期被擱淺的僵局。有了《電力監(jiān)管條例》作依據(jù)，《供電監(jiān)管辦法》、《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》等行政規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)運(yùn)而生，電力監(jiān)管制度得以建立。這雖然稱得上是電力改革的“創(chuàng)舉”，但在電力行政法規(guī)層面下位法不依據(jù)也不能依據(jù)其上位法來制定，實(shí)在是電力法制建設(shè)的遺憾。2011年9月1日起施行的《電力安全條例》比起《電力監(jiān)管條例》，則注意到上述立法原則問題，該條例明確了其未作特別規(guī)定的其他規(guī)定，執(zhí)行依據(jù)是國務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（簡稱《事故處理?xiàng)l例》）。而《事故處理?xiàng)l例》的立法依據(jù)是《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，因此，《電力安全條例》稱得上有法可依、依法制定。

　　二、新的能源經(jīng)濟(jì)法及相關(guān)社會法在填補(bǔ)電力法制的空白

　　2008年4月1日起施行的新《節(jié)約能源法》，各篇章節(jié)均涉及電力行業(yè)的節(jié)能問題和規(guī)定，在電力節(jié)能技術(shù)政策制定、城市節(jié)約用電管理、熱電聯(lián)產(chǎn)及余熱余壓等電力節(jié)能技術(shù)進(jìn)步措施、電網(wǎng)企業(yè)節(jié)能發(fā)電調(diào)度、推行電力需求側(cè)管理、禁止新建高能耗發(fā)電機(jī)組、科學(xué)規(guī)劃和有序發(fā)展水力發(fā)電等六個(gè)方面填補(bǔ)了現(xiàn)行《電力法》的空白。 

　　2010年4月1日起施行的新《可再生能源法》，就可再生能源發(fā)電及配套電網(wǎng)建設(shè)、并網(wǎng)、收購、價(jià)格、監(jiān)管等若干方面的電力行為作了具體規(guī)定，充分顯現(xiàn)出頒行十六年一成不變的電力法與當(dāng)今時(shí)代存在的差距。

　　十年來，不僅民事、經(jīng)濟(jì)基本法律制度的不斷完善對加快電力法制建設(shè)敲響了警鐘，而且煤炭、石油天然氣等一次能源領(lǐng)域的法制建設(shè)，對電力法制建設(shè)滯后也是一種鞭笞。電力行業(yè)立法“單兵不進(jìn)”造成了市場煤、計(jì)劃電的死結(jié)，也使得能源領(lǐng)域煤、電、油、運(yùn)等相關(guān)行業(yè)、電力產(chǎn)業(yè)鏈上相關(guān)行業(yè)之間的矛盾激化，帶來煤價(jià)、電價(jià)輪番上漲、電力行業(yè)性虧損等困局?！睹禾糠ā放c《電力法》同屬能源經(jīng)濟(jì)法律中的特別法，當(dāng)年《煤炭法》在《電力法》出臺八個(gè)月之后才頒發(fā)施行，如今該法已先后兩次修正，及時(shí)順應(yīng)了國家能源安全和戰(zhàn)略的需要；在石油天然氣方面，為維護(hù)國家安全和公共安全， 2010年6月25日國家專門出臺了《石油天然氣管道保護(hù)法》。上述兩部一次能源的特別法還就煤炭、石油與電力設(shè)施之間的相鄰關(guān)系問題也作了相關(guān)規(guī)定。一次能源法制建設(shè)進(jìn)程的加快，實(shí)際上對電力法制建設(shè)滯后是最好的提示。

　　覆蓋全社會的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，已將電力供應(yīng)與供電設(shè)施分別納入國家法定的公共事業(yè)和公共設(shè)施范疇。該法明確了各級政府在突發(fā)事件各個(gè)階段對保證電力供應(yīng)和電力設(shè)施安全的管理職責(zé)。關(guān)于突發(fā)事件及其應(yīng)對如此重大的社會責(zé)任和公共安全問題，現(xiàn)行《電力法》在這方面也完全處于空白。

　　三、加快電力法制建設(shè)推進(jìn)電力市場化改革的思考與建議

　?。ㄒ唬├^續(xù)推進(jìn)電力市場化改革必須確立“立法先行”的指導(dǎo)思想

　　新時(shí)期推進(jìn)電力市場化改革首先需要解決改革思路問題，即：是依法引導(dǎo)和保障電力改革，還是繼續(xù) “摸著石頭過河”。

　　其實(shí)這在電力改革方案出臺后就已經(jīng)提出，結(jié)果是立法先行依法推進(jìn)電力市場化改革的觀點(diǎn)沒有得到實(shí)質(zhì)性采納。這也是電力法及其配套法規(guī)的修改無限期地一拖再拖的關(guān)鍵所在。

　　有關(guān)業(yè)內(nèi)外專家多次呼吁：解決中國的缺電問題只有一個(gè)辦法，走市場經(jīng)濟(jì)道路，按市場經(jīng)濟(jì)法制原則規(guī)劃電力發(fā)展、調(diào)整電力結(jié)構(gòu)、建設(shè)電力工程、運(yùn)營電力系統(tǒng)、確定煤電價(jià)格等。

　?。ǘ?yīng)當(dāng)站在國家能源科學(xué)發(fā)展與完善社會主義法律體系的全局高度對待電力法制建設(shè)

　　第一，根據(jù)開創(chuàng)能源科學(xué)發(fā)展新局面和切實(shí)保障能源供應(yīng)的實(shí)際需要，電力立法應(yīng)與我國能源法制建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來。因此，十二五時(shí)期需超前推進(jìn)我國《能源法》的出臺和能源法律體系架構(gòu)的形成，以《能源法》為統(tǒng)領(lǐng)引導(dǎo)包括《電力法》在內(nèi)的其他能源經(jīng)濟(jì)法律的修改。

　　第二，要從落實(shí)依法治國基本方略的實(shí)際需要出發(fā)，切實(shí)將電力法制建設(shè)與完善社會主義法律體系建設(shè)接軌。在推進(jìn)《電力法》修改工作的同時(shí)，需抓緊開展立法配套工程建設(shè)，一是要將《電網(wǎng)調(diào)度條例》、《電力供應(yīng)與使用條例》和《電力設(shè)施保護(hù)條例》等配套電力法規(guī)盡可能地與《電力法》的修改同步進(jìn)行、同步出臺；二是需要加強(qiáng)立法解釋配套工作。

　　（三）理順電力行政管理體制是加快電力法制建設(shè)和推進(jìn)電力市場化改革的關(guān)鍵

　　上世紀(jì)八十年代后期，國務(wù)院印發(fā)的第一部《電力工業(yè)體制改革方案》（國發(fā)[1988]72號文），確立了“省為實(shí)體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電、政企分開”的電改方針；九十年代初中期，原電力部又進(jìn)一步提出 “公司化改組、商業(yè)化運(yùn)營、法制化管理”的改革新思路?！峨娏Ψā肪褪窃谏鲜鰵v史背景條件下開始起草、形成并發(fā)揮出應(yīng)有作用的。而《電力體制改革方案》出臺后長達(dá)十年之久，廠網(wǎng)分開和主輔分離的中央電力企業(yè)重組才總算告一段落，電力市場的雛形和市場化的電價(jià)形成機(jī)制還無從談起。問題就出在創(chuàng)新設(shè)計(jì)電力企業(yè)實(shí)現(xiàn)形式和電力監(jiān)管制度之時(shí)，忽略了當(dāng)初《電力法》確立的電力行政管理體制該何去何從。于是，這十年期間，就形成了電力行政管理部門、電力監(jiān)管以及電力國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)分頭共管電力的格局；現(xiàn)行的《電力法》繼續(xù)支撐著電力行政管理體系的存續(xù)，新的《電力監(jiān)管條例》支持著新生電力監(jiān)管體系的形成，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》賦予國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使出資人“管人管事管資產(chǎn)”的職權(quán)，各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對包括電力在內(nèi)的眾多國家出資企業(yè)的監(jiān)督管理。在這種多頭電力行政和監(jiān)管體制的制衡下，電力市場化改革和電力法制化管理難以推進(jìn)也是可想而知的。筆者認(rèn)為，在設(shè)計(jì)新一屆中央政府組織架構(gòu)時(shí)，需結(jié)合當(dāng)今全球能源形勢和未來發(fā)展趨勢、我國能源發(fā)展戰(zhàn)略和“十二五”能源發(fā)展規(guī)劃，重新設(shè)立包括電力二次能源管理在內(nèi)的能源行政管理部門，創(chuàng)新設(shè)定包括電力監(jiān)管在內(nèi)的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。通過《能源法》的制定，將國家新的能源行政和監(jiān)管體制用法律形式加以明確和規(guī)范。創(chuàng)設(shè)大能源調(diào)控和監(jiān)管一體化體制格局下的電力行政監(jiān)管體制，減少政出多門、效率低下，使電力生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)電力科學(xué)發(fā)展的實(shí)際需要，電力法制建設(shè)的第二個(gè)春天將會為期不遠(yuǎn)。

　?。ㄋ模┙⒔∪⒎▎栘?zé)制是電力法制建設(shè)得以盡快跟進(jìn)的制度保障

　　十年來，電力法及其配套法規(guī)的修改不是沒有計(jì)劃，也不是沒有形成修改草本，問題是在沒有結(jié)果、沒有說法之后，也沒有人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，其根本原因是在立法程序上沒有建立起問責(zé)制度。我國《立法法》是國家立法的程序法，對法律法規(guī)的制定、修改和廢止等程序均作出了相應(yīng)規(guī)定，明確了法律提案主體和立法主體，但是，對其責(zé)任義務(wù)沒有約束性規(guī)定，立法問責(zé)制度處于一片空白?！读⒎ǚā芬衙鞔_規(guī)定了政府是法律制定、修改和廢止提案的職權(quán)主體，因此，政府有關(guān)部門有義務(wù)嚴(yán)格按照“十二五”規(guī)劃的要求，盡快建立起立法問責(zé)制；全國人大法律工作機(jī)構(gòu)也應(yīng)盡快啟動(dòng)《立法法》的修訂工作，使立法問責(zé)制及早產(chǎn)生法律約束