2016年11月以來，國家已經(jīng)分四批確定了404個(gè)增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)，其中380個(gè)正穩(wěn)步推進(jìn)，24個(gè)由于自身原因被取消，第五批試點(diǎn)已經(jīng)確定并即將向社會(huì)公布。

改革試點(diǎn)有效激發(fā)了社會(huì)資本投資增量配電項(xiàng)目的積極性，促進(jìn)了配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展，在推動(dòng)提高配電網(wǎng)運(yùn)營效率、改善供電服務(wù)質(zhì)量等方面進(jìn)行了積極探索。

但是，筆者以為，所謂試點(diǎn)，根據(jù)百度詞條解釋，意義有二，(1)【makeexperiments】∶全面開展工作前,先在一處或幾處試做；(2)【experimentalunit】∶正式進(jìn)行某項(xiàng)工作之前,做小型試驗(yàn)的地方。

正如官方信息披露顯示，“24個(gè)由于自身原因被取消”，這就表明，試點(diǎn)項(xiàng)目的批復(fù)是不是應(yīng)該歇歇腳，先讓業(yè)已運(yùn)營的增量配電項(xiàng)目試運(yùn)行一個(gè)監(jiān)管周期（一般3年）甚至更長時(shí)間，進(jìn)行全面評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)后再推廣，避免人力物力財(cái)力浪費(fèi)。

筆者從改革方向、歷史沿革、現(xiàn)實(shí)狀況、經(jīng)濟(jì)規(guī)律等四個(gè)方面同大家探討，希望社會(huì)各界從政策、歷史和現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，理性看待“增量配電”試點(diǎn)改革，切勿“大干快上”！

一、從現(xiàn)行電力體制改革方向來看

《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)【2015】9號(hào)，下稱9號(hào)文)印發(fā)，9號(hào)文是新一輪電力體制改革最根本的制度和遵循，改革的重點(diǎn)和路徑非常明確，關(guān)于增量配電網(wǎng)改革，9號(hào)文規(guī)定“按照有利于促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展和提高配電運(yùn)營效率的要求，探索社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑。”即提出“探索”，這表明如何發(fā)展配電業(yè)務(wù)，國家持謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的態(tài)度，提出了探索研究、逐步放開的原則。

這一點(diǎn)，從9號(hào)文關(guān)于“加強(qiáng)電力體制改革工作的組織實(shí)施”要求中得到了進(jìn)一步印證，“對(duì)售電側(cè)改革、組建相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的電力交易機(jī)構(gòu)等重大改革事項(xiàng)，可以先進(jìn)行試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和修改完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上再全面推開”。

筆者覺得，改革允許試錯(cuò)，但是，對(duì)于涉及國計(jì)民生領(lǐng)域的能源領(lǐng)域的改革舉措，應(yīng)立足國家層面，符合科學(xué)和改革發(fā)展的方向，不能以偏概全，不能將局部存在的現(xiàn)象上升至國家整體層面，這樣，容易誤導(dǎo)大眾和決策者，導(dǎo)致工作失誤。

二、從農(nóng)電體制改革成效來看

從歷史沿革來看，大大小小分布全國縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的配電網(wǎng)在我國電力發(fā)展歷程中并不鮮見，“地方政府管配電”是過往歷史產(chǎn)物，歷史上屬于地方政府管理的配電網(wǎng)主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站（鄉(xiāng)政府管理）和地方自供自管的縣級(jí)供電企業(yè)（縣市政府管理）。

“兩改一同價(jià)”（改革農(nóng)電管理體制、改造農(nóng)村電網(wǎng)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價(jià)）之前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站由地方鄉(xiāng)政府或村民自治委員會(huì)管理，農(nóng)村“三電現(xiàn)象”(人情電、權(quán)力電、關(guān)系電)和“三亂現(xiàn)象”(亂收費(fèi)、亂加價(jià)、亂攤派)大量存在，農(nóng)民生活用電電價(jià)每千瓦時(shí)高達(dá)1元以上比比皆是，廣大農(nóng)村地區(qū)用電不暢、用電太貴嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾生活水平的提高。

“兩改一同價(jià)”首要的任務(wù)就是“改革農(nóng)電管理體制”,主要是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站管理體制進(jìn)行改革，將原由地方政府直接管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站改為縣供電企業(yè)直接管理的供電所，減少農(nóng)村供電環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)電網(wǎng)的統(tǒng)一管理統(tǒng)一價(jià)格。

縣級(jí)供電企業(yè)“代管”體制是1998年啟動(dòng)農(nóng)網(wǎng)“兩改一同價(jià)”時(shí)，對(duì)地方自供自管的縣級(jí)供電企業(yè)進(jìn)行管理體制改革的過渡性方案，由省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)按照地方政府委托對(duì)其所屬農(nóng)電企業(yè)進(jìn)行管理。2016年，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于“十三五”期間實(shí)施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)工程意見的通知》提出了取消縣級(jí)供電企業(yè)“代管”體制的要求，提出地方政府和各電網(wǎng)企業(yè)按照平等自愿的原則，以地方國有產(chǎn)權(quán)上劃的方式，逐步完成各地取消“代管”體制工作任務(wù)。

農(nóng)電體制改革取得了顯著成效，9號(hào)文進(jìn)行了高度概括：“提高了電力普遍服務(wù)水平，通過農(nóng)網(wǎng)改造和農(nóng)電管理體制改革等工作，農(nóng)村電力供應(yīng)能力和管理水平明顯提升，農(nóng)村供電可靠性顯著增強(qiáng)，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價(jià)，無電人口用電問題基本得到了解決?！?/p>

再則，從國家能源局獲悉，2019年12月20日，山東省鄒平市人民政府與國網(wǎng)山東省電力公司簽署協(xié)議取消鄒平供電公司“代管體制”，這是全國范圍內(nèi)最后一個(gè)取消“代管體制”的縣級(jí)供電企業(yè)。該協(xié)議的簽訂，標(biāo)志著全國縣級(jí)供電企業(yè)“代管”體制已全面取消，提前完成了新一輪農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)中有關(guān)2020年全部取消該體制的任務(wù)要求。

因此，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站無償移交并改為縣級(jí)供電公司下屬供電所、地方政府自供自管的縣級(jí)農(nóng)電企業(yè)以地方國有產(chǎn)權(quán)上劃方式劃歸省級(jí)電網(wǎng)等等方式，為我國歷史上遺留的阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“地方政府管配電”的現(xiàn)象畫上了一個(gè)圓滿的句號(hào)。

上述改革證明：歷史上我國存在諸多配電網(wǎng)，其經(jīng)營體制特別是縣級(jí)及以下配電網(wǎng)經(jīng)營體制走過了從分散到集中的發(fā)展歷程，從獨(dú)立經(jīng)營的孤網(wǎng)、躉售電網(wǎng)，逐步整合到省級(jí)電力公司統(tǒng)一集中管理，現(xiàn)實(shí)證明這既符合配電網(wǎng)運(yùn)營特征和國際經(jīng)驗(yàn)，也是符合我國電力改革路徑和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的。

中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)規(guī)劃統(tǒng)計(jì)部部長張衛(wèi)東先生認(rèn)為，“目前開展的增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)大都由不同投資主體組建獨(dú)立配電公司運(yùn)營，相對(duì)來說存在規(guī)模小、力量薄弱等問題，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，應(yīng)當(dāng)走重組整合、規(guī)?；?jīng)營的道路。因此當(dāng)前的政策、措施應(yīng)當(dāng)對(duì)未來發(fā)展給予充分考慮，避免因反復(fù)而造成浪費(fèi)”。

三、從降成本、規(guī)范轉(zhuǎn)供電管理的現(xiàn)實(shí)要求來看

根據(jù)媒體披露，在我國電力工業(yè)發(fā)展的缺電時(shí)期，由于國家缺少投資資金以及“重發(fā)輕供不管用”問題嚴(yán)重，除電網(wǎng)企業(yè)以外的社會(huì)資本為解決自身用電問題投建配電設(shè)施，并順帶向周邊其他用戶供電，成為轉(zhuǎn)供電的最初狀態(tài)。隨著現(xiàn)代電力工業(yè)建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，盡管輸電網(wǎng)絡(luò)得到長足發(fā)展，“三供一業(yè)”分離、農(nóng)村電網(wǎng)改造、“三到戶”管理以及“兩電分離”等措施也解決了部分存量轉(zhuǎn)供電問題，但配電網(wǎng)發(fā)展始終沒能趕上日漸豐富的用電需求，轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象呈現(xiàn)出規(guī)?；⒘闵⒒l(fā)展趨勢。

據(jù)“深度研究：轉(zhuǎn)供電加價(jià)問題”一文披露，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國用戶側(cè)配電網(wǎng)轉(zhuǎn)供電主體超過40萬個(gè)，涉及被轉(zhuǎn)供用戶3000多萬戶。轉(zhuǎn)供電區(qū)域包括但不限于：產(chǎn)業(yè)及工業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體與寫字樓、中小型商業(yè)賣場、商業(yè)街及沿街商鋪、老企業(yè)、自建配電網(wǎng)、商住一體小區(qū)與老舊居民區(qū)等。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，上述轉(zhuǎn)供電區(qū)域其實(shí)就是典型的配電網(wǎng)、微電網(wǎng)。

原來，大大小小的工業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體及居民小區(qū)等配電網(wǎng)就在我們身邊！

近年來，電網(wǎng)企業(yè)持續(xù)降低電價(jià)水平，特別是一般工商業(yè)電價(jià)連續(xù)兩年兩次降低10%以上，但地區(qū)抽樣結(jié)果顯示，85%的轉(zhuǎn)供電主體沒有降價(jià)措施，大部分降價(jià)紅利被轉(zhuǎn)供電主體截留沒有落實(shí)到終端用戶。國家發(fā)改委及國家市場監(jiān)管局多次下發(fā)文件，三令五申要求上述轉(zhuǎn)供電主體落實(shí)國家降成本政策部署，還利于民，但是收效甚微。

據(jù)“深度研究：轉(zhuǎn)供電加價(jià)問題”調(diào)查，轉(zhuǎn)供電主體普遍存在將配電設(shè)施投入、維護(hù)、線損、公攤電費(fèi)等成本變相向轉(zhuǎn)供戶分?jǐn)偟默F(xiàn)象，加價(jià)幅度在40%到90%不等，個(gè)別甚至達(dá)到200%。地區(qū)性抽樣結(jié)果顯示，超過92%的轉(zhuǎn)供電主體收取終端用戶電價(jià)超過1.00元/千瓦時(shí)，有的甚至高達(dá)2.30元/千瓦時(shí)。

因此，按照9號(hào)文要求，“探索社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑”，首要的是摸清存量配電網(wǎng)現(xiàn)狀，分析存量配電網(wǎng)存在的問題，規(guī)范和理順存量配電網(wǎng)發(fā)展途徑。否則，大量批復(fù)、上馬試點(diǎn)增量配電項(xiàng)目，在存量項(xiàng)目管理不規(guī)范、監(jiān)管政策不完善、長遠(yuǎn)發(fā)展格局不明確的前提下，大規(guī)模引入配電網(wǎng)企業(yè)，會(huì)造成管理上的混亂，對(duì)改革有害無益。

四、從電力的自然壟斷屬性來看

壟斷，通常包括自然壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷、行政壟斷。自然壟斷行業(yè)一般都具有網(wǎng)絡(luò)性的特征，相對(duì)自由競爭而言，壟斷更富效率、資源配置更優(yōu)化。比如石油管道、電網(wǎng)、路網(wǎng)等。

大力推行增量配電網(wǎng)項(xiàng)目，最后可能重新回到農(nóng)電體制改革前“地方政府管配電”的模式，全國范圍內(nèi)許多地市縣級(jí)供電企業(yè)歸地方政府或社會(huì)資本管轄，“存量配電網(wǎng)、地方電網(wǎng)、增量配電網(wǎng)以及微電網(wǎng)”遍布全國，這種破碎式改革雖然表面上打破了原有的組織體系，但卻改變不了配電網(wǎng)自然壟斷的屬性，只不過是全國大壟斷變?yōu)榈貐^(qū)小壟斷。

若然如此，近20多年來通過“兩改一同價(jià)”、農(nóng)電體制改革、“三供一業(yè)”分離移交等改革形成的省內(nèi)“一張網(wǎng)、一個(gè)價(jià)”可能逆反，之前“同網(wǎng)不同價(jià)”“高電價(jià)”等亂象可能再度重現(xiàn)。

這無異于改革的倒退?。?！

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上說，配電網(wǎng)具有自然壟斷屬性，自然壟斷在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的基本特點(diǎn)，就是在某個(gè)行業(yè)中一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品總成本低于兩個(gè)或兩個(gè)以上企業(yè)生產(chǎn)該產(chǎn)品的總成本之和。簡言之，即獨(dú)家經(jīng)營要優(yōu)多家競爭。無論是輸電還是配電，在一個(gè)區(qū)域內(nèi)都不應(yīng)該搭建兩個(gè)以上的電網(wǎng)平臺(tái)來提供電網(wǎng)服務(wù)，因此，輸配電的自然壟斷屬性并不能因?yàn)檩斉浞珠_而打破，無非是由一個(gè)大壟斷變成若干個(gè)大小壟斷。這是由輸配電網(wǎng)的基礎(chǔ)性、安全性、網(wǎng)絡(luò)性和規(guī)模性決定的。

我國電力發(fā)展的歷程和世界電力發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)都表明，配電業(yè)務(wù)屬于自然壟斷業(yè)務(wù)，將一個(gè)大區(qū)域配電業(yè)務(wù)劃分為多個(gè)更小的區(qū)域由不同主體建設(shè)運(yùn)營，并不能利用市場競爭的內(nèi)生機(jī)制帶來經(jīng)營效率和服務(wù)質(zhì)量的提升，反而會(huì)因?yàn)楸槐O(jiān)管對(duì)象數(shù)量增加，導(dǎo)致監(jiān)管任務(wù)量增長、監(jiān)管難度大幅提升。

中國政法大學(xué)資本研究中心主任、教授、博導(dǎo)劉紀(jì)鵬說，“在中國來講，進(jìn)行‘破碎式’的電力體制改革既不利于中國作為一個(gè)發(fā)展中國家集中力量辦大事，也不符合電網(wǎng)作為國民經(jīng)濟(jì)第一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的客觀規(guī)律”。

9號(hào)文提出電改目標(biāo)是“提高能源利用效率、提高安全可靠性”。顯然，電改的目標(biāo)是降低電力成本和提高工業(yè)效率，保障用電安全穩(wěn)定。說到底是實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，既不短缺，又不浪費(fèi)，還是最經(jīng)濟(jì)的。

在推進(jìn)電力體制改革過程中探索電力體制改革模式是必要的，但必須符合客觀規(guī)律、聯(lián)系中國實(shí)際、結(jié)合電力產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上進(jìn)行充分論證。

目前批復(fù)的試點(diǎn)項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到404個(gè)，實(shí)現(xiàn)地市級(jí)的全覆蓋，樣本的數(shù)量已經(jīng)足夠多。

從實(shí)踐的情況看，近年來，無論是發(fā)展改革、能源主管部門還是各級(jí)電網(wǎng)企業(yè)，都積極支持增量配電網(wǎng)改革，配套政策和支持舉措層出不窮，改革成效非常顯著，國有資本及各類社會(huì)資本都熱情高漲，踴躍參與電力體制改革工作，但試點(diǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)依然不夠理想，暴露出的問題大部分是共性的——電網(wǎng)投資大、建設(shè)周期長、盈利預(yù)期低、安全等級(jí)高等，在這種情況下，繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍無助于問題的解決，而只會(huì)增加不必要的改革成本。

因此，筆者建議，國家有關(guān)主管部門和社會(huì)各界，應(yīng)尊重客觀事實(shí)，深入研究配電網(wǎng)發(fā)展的規(guī)律和資金、技術(shù)密集等特性，把握配電業(yè)務(wù)改革的發(fā)展趨勢，理性參與增量配電網(wǎng)改革試點(diǎn)項(xiàng)目！

同時(shí)，建議從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生項(xiàng)目改善、維護(hù)電網(wǎng)安全穩(wěn)定、降低企業(yè)用能成本、弘揚(yáng)公平正義等角度出發(fā)，及時(shí)思考、總結(jié)增量配電網(wǎng)改革過程中的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)和規(guī)律，總結(jié)推廣試點(diǎn)實(shí)施和配售電公司運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮典型引領(lǐng)作用，推動(dòng)電力體制改革事業(yè)又好又快向前發(fā)展。