自2016年11月以來，國家發(fā)展改革委、國家能源局先后分四批次開展了380個增量配電網(wǎng)改革試點項目，增量配電業(yè)務(wù)改革“由點到面”逐步深化，有力地推進(jìn)我國電力改革的進(jìn)程。截止2019年12月31日，第五批試點已完成申報，正在積極評估中。

配電價格定價機制是增量配電業(yè)務(wù)改革成功與否的關(guān)鍵。現(xiàn)階段我國配電價格定價機制仍處于初步探索階段，尚未建立完全獨立的配電定價機制。隨著配電網(wǎng)業(yè)務(wù)逐步放開，增量配電網(wǎng)日漸增多，只有單獨核定配電價格才能適應(yīng)電力市場改革的需求。本文將深入分析我國配電價格定價現(xiàn)狀及存在的問題，對國家和地方配電價格定價指導(dǎo)文件進(jìn)行對比分析，并對我國配電定價發(fā)展風(fēng)向進(jìn)行預(yù)判。

一、我國配電價格定價現(xiàn)狀及存在的問題

1.配電價格定價現(xiàn)狀

2016年10月11日，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》（發(fā)改經(jīng)體[2016]2120號）（以下簡稱《管理辦法》），明確了增量配電網(wǎng)配電區(qū)域內(nèi)用電價格組成、過渡期配電價格定價方法，為配電定價工作定原則、定方向、定步調(diào)；2018年1月3日，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格規(guī)﹝2017﹞2269號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），該意見是我國出臺的第一個針對配電定價的專門文件，明確了配電價格上限，細(xì)化配電價格定價辦法，將價格調(diào)整和結(jié)算機制進(jìn)一步具體化；2019年1月16日，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號）（以下簡稱《通知》），該通知在指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化配電價格約束機制，提高定價自主性、靈活性。

上述三個政策文件配電定價核心思想和遞進(jìn)關(guān)系如圖1所示：

圖1：配電定價文件核心思想及遞進(jìn)關(guān)系

省級價格主管部門核定配電價格時，應(yīng)充分考慮本地區(qū)上網(wǎng)電價、省級電網(wǎng)輸配電價、躉售電價、銷售電價等現(xiàn)行電價，并結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、交叉補貼等情況，可招標(biāo)方式或非招標(biāo)方式。

招標(biāo)方式的實質(zhì)是通過市場化手段發(fā)現(xiàn)價格，投標(biāo)價格要兼顧收益性和競爭力，促進(jìn)投資者加強成本管理和造價管控，釋放改革紅利。

非招標(biāo)方式主要有準(zhǔn)許收入法、最高限價法和標(biāo)尺競爭法。準(zhǔn)許收入法實質(zhì)是一種投資回報率管制法，可保證合理回報、降低企業(yè)風(fēng)險，但易引致A-J效應(yīng)，監(jiān)管成本較高。最高限價法和標(biāo)尺競爭法都是一種基于激勵管制理論的定價方法，在價格測算上與準(zhǔn)許收入法類似，但最高限價法對成本超支和節(jié)約采用一定激勵機制，標(biāo)尺競爭法則需要進(jìn)一步將初步測算的價格與其他配電價格加權(quán)平均確定最終的配電價格。

2.配電定價問題分析

隨著配電業(yè)務(wù)的逐漸放開和負(fù)荷類型的多樣化，輸配電價體系存在的不合理問題逐漸突顯，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）配電價格脫離配電網(wǎng)實際成本形態(tài)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分增量配電網(wǎng)配電價并未核定，仍采用《管理辦法》中“高低電壓價差”的定價方法。這種定價方法以省級輸配電價為基礎(chǔ)，脫離了配電網(wǎng)實際成本形態(tài)，無法體現(xiàn)配電區(qū)域用能水平的差異，更無法準(zhǔn)確反映配電的真實價格，不利于配網(wǎng)放開業(yè)務(wù)的發(fā)展。

（2）現(xiàn)行配電定價模式下增量配電企業(yè)盈利空間或為零?！案叩碗妷簝r差”定價模式下，價差是增量配電企業(yè)的重要收入來源，但目前試點項目很難通過價差收入在短期內(nèi)形成合理收益。以某省輸配電價為例，2019年該省一般工商業(yè)用110kV和10kV價差為0.03元/kWh，220kV和10kV價差為0.035元/kWh，可見配電網(wǎng)接入公網(wǎng)電壓等級越低，配電網(wǎng)配電價格越低，增量配電網(wǎng)投資越難收回。如果增量配電網(wǎng)未建設(shè)高電壓等級變電站設(shè)施時，甚至?xí)霈F(xiàn)電壓等級價差之差為零的情況，投資業(yè)主可能面臨虧本運行。

（3）配電定價尚無可依托的配電成本監(jiān)審辦法。就省級電網(wǎng)輸配電價而言，成本監(jiān)審辦法比定價辦法先行頒布作為定價政策依據(jù)?！吨笇?dǎo)意見》出臺已經(jīng)兩年多，配電價格監(jiān)審辦法遲遲未發(fā)布，少數(shù)采用“準(zhǔn)許收入法”定價的省份其配電網(wǎng)準(zhǔn)許收入的核算仍參考《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》。但是，增量配電網(wǎng)電壓層級多、供電范圍小、負(fù)荷類型復(fù)雜，配電資產(chǎn)存在增量、存量分割難的問題，輸配電價定價方法對折舊費、運行維護(hù)費等參數(shù)核定方法不一定適用于增量配電網(wǎng)，核定的配電價格缺乏科學(xué)性。

（4）現(xiàn)行配電定價方法未體現(xiàn)不同增量配電網(wǎng)間的差異性。由于配電網(wǎng)地理位置差異，不同配電區(qū)域負(fù)荷水平、配電成本、配電量預(yù)測存在差異，不同配電網(wǎng)的投資建設(shè)成本必然不同。不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)之間的電網(wǎng)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)不一致，對配電網(wǎng)運營水平的要求也各異，而現(xiàn)行配電定價辦法未做到差別定價。

（5）配電資產(chǎn)增量、存量分割難，實際配電成本核定困難。采用準(zhǔn)許收入法確定增量配電網(wǎng)配電價格時，有效資產(chǎn)體量直接決定準(zhǔn)許收入水平，而存量、增量資產(chǎn)劃分界面及劃分方式以及增量資產(chǎn)價值是否準(zhǔn)確評估都決定了有效資產(chǎn)體量的大小。《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實施辦法(試行)》（發(fā)改能源規(guī)〔2018〕424號）指出存量資產(chǎn)可以通過“資產(chǎn)入股、出售、產(chǎn)權(quán)置換及租賃方式”進(jìn)行處置，電網(wǎng)企業(yè)可以“將存量資產(chǎn)以資產(chǎn)入股及折價轉(zhuǎn)讓的方式參與增量試點”。

但是在具體實施過程中，由于核準(zhǔn)時間、歷史原因、用戶現(xiàn)實用電需求等因素，存在核準(zhǔn)未建、核準(zhǔn)已建、核準(zhǔn)在建、未核準(zhǔn)搶建，以及增量配電區(qū)域內(nèi)有存量資產(chǎn)、增量資產(chǎn)并存等各種情況，導(dǎo)致資產(chǎn)界定困難重重。

（6）未考慮分布式電源、季節(jié)性負(fù)荷對配電價格的影響。分布式發(fā)電在配網(wǎng)側(cè)滲透率逐漸增大，對配電網(wǎng)電能指標(biāo)、負(fù)荷特性和成本構(gòu)架影響較大，給配電網(wǎng)電能質(zhì)量和電網(wǎng)安全帶來諸多復(fù)雜性和不確定性。季節(jié)性負(fù)荷（如清潔供暖）波動也會給配電網(wǎng)輔助服務(wù)、電力需求側(cè)管理、容量管理等帶來額外建設(shè)投入或運行成本，因此分布式電源、季節(jié)性負(fù)荷接入配電網(wǎng)后，在成本分?jǐn)偵蠎?yīng)予以特殊考慮，而當(dāng)前配電定價尚未考慮上述因素的影響。

（7）配電費中交叉補貼問題無法單方面解決。交叉補貼脫離輸配電實際成本，是一種反市場行為，卻是電力市場過渡階段的折中方案。由于交叉補貼的存在，省級電網(wǎng)輸配電價以及不同電價等級間的價差較低，“高低電壓價差”的定價方式強烈壓制著配電價格。

配電業(yè)務(wù)放開后，輸電網(wǎng)、存量配電網(wǎng)的交叉補貼仍然存在，如果增量配電網(wǎng)單方面取消交叉補貼，可能出現(xiàn)工商業(yè)用戶搶入、居民用戶搶出的情況，必然導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定?，F(xiàn)階段增量配電網(wǎng)應(yīng)與省級電網(wǎng)相同的原則和標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)政策性交叉補貼，與輸電網(wǎng)和存量配電網(wǎng)動作一致，交叉補貼仍無法單方面取消。

二、地方性配電定價指導(dǎo)文件分析

為推動增量配電業(yè)務(wù)改革試點工作，部分省市圍繞《指導(dǎo)意見》和《管理辦法》，結(jié)合各地方實際情況，出臺了地方性配電價格管理指導(dǎo)文件（見表1），對配電價格落地給予一定的指導(dǎo)。

從價格管理來看，配電價格執(zhí)行最高限價管理,配電價格上限不得高于用戶直接接入相同電壓等級對應(yīng)的現(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價與上一級電網(wǎng)輸配電價的價差，這與《指導(dǎo)意見》保持一致。

從定價方法來看，定價方法主要為“招標(biāo)定價”和“最高限價法”，最高限價一般與配電價格上限一致，但海南省和山東省另行規(guī)定。海南省明確，先按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”的方法測算某個配電網(wǎng)的配電價格，再參照其他具有可比性的配電網(wǎng)配電價格，結(jié)合供電可靠性、服務(wù)質(zhì)量等績效考核指標(biāo)，確定該配電網(wǎng)的配電最高限價，山東省則以山東電網(wǎng)配電價格為最高上限。廣東具備成本監(jiān)審條件，因此對于非市場化方式確定投資主體的配電網(wǎng)項目配電價格采用“準(zhǔn)許收入法”制定。

從配電費結(jié)算來看，配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間的結(jié)算可自主選擇分類結(jié)算或綜合結(jié)算的方式，這與《指導(dǎo)意見》保持一致，河南省、貴州省另有補充規(guī)定。河南省規(guī)定，當(dāng)采用“兩部制”電價與省級電網(wǎng)結(jié)算，基本電價標(biāo)準(zhǔn)按省級電網(wǎng)在該增量配電網(wǎng)所在市(縣)域范圍內(nèi)對該增量配電網(wǎng)項目完成的專項投資占省級電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)企業(yè)針對該增量配電網(wǎng)的輸配電總投資比例確定；貴州省規(guī)定，配電網(wǎng)按兩部制電價支付輸配電費，電度電價按接入省級電網(wǎng)電壓等級對應(yīng)的輸配電度電價執(zhí)行，基本電費統(tǒng)一折算為每千瓦時3.2分錢。

其他方面，河南省采用居民和農(nóng)業(yè)用戶按省級電網(wǎng)銷售電價和含脫硫、脫硝、除塵、超潔凈電價的燃煤標(biāo)桿電價之間的價差支付輸配電價；貴州省、河南省明確配電區(qū)域內(nèi)分布式電源、非水可再生能源或既有小水電發(fā)電項目參與市場化交易的配電價格不承擔(dān)上級電網(wǎng)輸配電費的分?jǐn)偂?/p>

通過對近四年各省市配電定價地方文件的梳理和對比發(fā)現(xiàn)，大部分省市都積極貫徹執(zhí)行《管理辦法》和《指導(dǎo)意見》主要思想，并結(jié)合地區(qū)實際情況予以側(cè)重和創(chuàng)新，但仍存在一些問題。如，未對《通知》做出實質(zhì)性響應(yīng)，配網(wǎng)運營商定價自主性和靈活性不足；部分省市尚未出臺配電定價指導(dǎo)文件，部分條款科學(xué)性、專業(yè)性有待考究；定價辦法和結(jié)算機制未真正考量增量配網(wǎng)運營實際情況，突破性和實操性不足，無法滿足各地區(qū)增量配電網(wǎng)改革的需求。

三、配電定價發(fā)展風(fēng)向預(yù)判

我國當(dāng)前電力體制改革的中心任務(wù)之一是放開配電業(yè)務(wù)，將配電價格從輸配電價定價體系中剝離，構(gòu)建與中國經(jīng)濟(jì)環(huán)境和電力市場環(huán)境相契合的獨立的配電價格定價體系。結(jié)合我國存在的問題以各地區(qū)配電定價政策現(xiàn)狀，未來配電定價發(fā)展方向主要有以下幾個方面：

（1）配電價格定價配套文件進(jìn)一步完善。一方面，應(yīng)督促未出臺配電定價指導(dǎo)文件的省市盡快出臺相關(guān)文件并貫徹執(zhí)行，以指導(dǎo)各地區(qū)增量配電網(wǎng)試點項目定價；另一方面，國家層面應(yīng)出臺獨立的配電定價成本監(jiān)審辦法，充分考慮配電資產(chǎn)折舊、配電網(wǎng)在檢修檢測、資產(chǎn)類別、臨時用工需求、主體的權(quán)利和義務(wù)等方面獨特性；此外，應(yīng)立足增量配電網(wǎng)運營實際情況，論證配電定價方法的科學(xué)性、專業(yè)性和實操性并加以完善優(yōu)化，突破配電網(wǎng)發(fā)展瓶頸，切實推進(jìn)增量配電網(wǎng)改革。

（2）盡快配電價格的獨立核價、自主定價。在過渡階段，招標(biāo)定價法和最高限價法無疑是較好的緩沖方案，但這種定價機制下，配網(wǎng)區(qū)域內(nèi)同一電壓等級電力用戶配電價格相同，未考慮配電網(wǎng)資產(chǎn)體量和運營成本，也未考慮不同用能特性用戶之間成本分?jǐn)偟牟町愋?。從價格形成和成本傳導(dǎo)機制來看，基于成本動因的準(zhǔn)許收入法是最好的選擇。

建議由價格主管部門核定配電網(wǎng)準(zhǔn)許成本和配電量，確定合理回報率，實現(xiàn)獨立核價；配電企業(yè)測算向電力用戶提供的配網(wǎng)接出工程投資及運維成本、配電共用網(wǎng)絡(luò)投資及運維成本，自主確定準(zhǔn)許成本分?jǐn)傇瓌t，形成差別配電價格，實現(xiàn)自主定價，既能保證配電服務(wù)成本的全覆蓋，又能實現(xiàn)用戶間成本的公平分?jǐn)偂?/p>

（3）并重考慮收益率型和激勵型定價方法。收益率型定價方法可保證成本的完全回收，有利于實現(xiàn)財務(wù)的可持續(xù)性，增強投資者信心。激勵型定價方法具有較高的激勵效率，但是效率因子和初始收入的確定需要大量精力投入。建議配電定價初期采用基于收益率的定價方法（如準(zhǔn)許收入法），調(diào)動社會資本投資配電網(wǎng)的積極性，且便于監(jiān)管。在積累大量數(shù)據(jù)和經(jīng)驗后，后期逐漸過渡到激勵性定價方法（如收入上限法、標(biāo)尺競爭法），刺激配電企業(yè)降本增效。

（4）循序漸進(jìn)升級成本分?jǐn)偡椒?。配電網(wǎng)節(jié)點較多，覆蓋范圍小，配電成本分?jǐn)倯?yīng)更注重簡單易行、合理適用。在配電定價體系建設(shè)初期，可采用可操作性強的綜合成本法分?jǐn)偱潆姵杀?，暫不考慮成本外因素，以實現(xiàn)收支平衡，激活社會資本投資積極性。后期可逐步向邊際成本法過渡，考慮配電距離、用戶負(fù)荷特性、擴容等因素的影響，保證配電成本在新用戶與老用戶、遠(yuǎn)距離用戶與近距離用戶、清潔供暖用戶與非清潔供暖用戶等不同類型用戶之間的公平合理分?jǐn)?，為電力用戶提供明確的位置信號，引導(dǎo)電力用戶前期決策。

（5）發(fā)展分區(qū)定價，分類核價。不同地區(qū)能源、負(fù)荷結(jié)構(gòu)、地勢差異較大，且不同增量配網(wǎng)產(chǎn)業(yè)類型及用電結(jié)構(gòu)差異較大，例如以金融、電商等輕資產(chǎn)、高附加值產(chǎn)業(yè)為主的增量配網(wǎng)園區(qū)和以有色金屬深加工為主的增量配網(wǎng)園區(qū)在供電可靠性、負(fù)荷特性、電價波動敏感性等方面的存在較大差異，核價是應(yīng)予以區(qū)分。因此，在配電核價時可將特征相似的配電網(wǎng)劃為一類，引入標(biāo)尺競爭理論進(jìn)行核價，強化企業(yè)間橫向?qū)Ρ?，以反映不同類型配電網(wǎng)的配電成本差異，保障配電價格的公平性。

（6）設(shè)計考慮分布式發(fā)電接入和負(fù)荷特性的配電價格結(jié)構(gòu)。應(yīng)考慮分布式發(fā)電接入對配電網(wǎng)電力需求、潮流結(jié)構(gòu)、電能質(zhì)量、成本構(gòu)架等方面的影響，研究配電價格與分布式發(fā)電存在相互促進(jìn)的動態(tài)匹配關(guān)系，構(gòu)建計及分布式發(fā)電接入的配電價格定價體系，實現(xiàn)可再生能源發(fā)展與配電網(wǎng)業(yè)務(wù)放開的互促共贏。

同時，考慮配電網(wǎng)節(jié)點負(fù)荷類型的復(fù)雜多樣性（如季節(jié)性清潔供暖負(fù)荷、隨機性電動汽車充放電負(fù)荷等），從價格結(jié)構(gòu)入手探討考慮負(fù)荷特性、容量備用等因素的多部制電價，提高配電價格靈活性和彈性，輔助解決配電成本公平分?jǐn)偤徒徊嫜a貼問題。

（7）工業(yè)園區(qū)增量配網(wǎng)經(jīng)營模式逐漸轉(zhuǎn)變。工業(yè)園區(qū)增量配網(wǎng)進(jìn)入實體化運作后，主要通過配電價格、運維服務(wù)費獲取利潤，隨著后期配電網(wǎng)投資及運維費的增加，經(jīng)營壓力較大。增量配網(wǎng)園區(qū)需要探尋新的運營思路，前期可以資產(chǎn)租賃的方式，合理分配現(xiàn)金和運營成本。工業(yè)園區(qū)對能源需求較大，且穩(wěn)定、集中，可以與園區(qū)企業(yè)對接，發(fā)展冷、熱、電聯(lián)產(chǎn)的綜合能源服務(wù)模式，放眼清潔能源市場，在儲能、電動汽車增值服務(wù)等領(lǐng)域?qū)で髾C遇和發(fā)展。

（8）探索合理的存量資產(chǎn)與增量資產(chǎn)界定方法。資產(chǎn)范圍的合理界定是成本核算的前提。增量配電業(yè)務(wù)改革中存在各種各樣的復(fù)雜情形，未來不同情形下配網(wǎng)資產(chǎn)與存量資產(chǎn)的劃分判定、資產(chǎn)處置也將是重點探索的內(nèi)容。