政府為什么不推PPP了？這個(gè)疑問(wèn)一年多來(lái)縈繞在濱海光熱董事長(zhǎng)官景棟腦中，摻雜著無(wú)奈和憤怒，揮之不去。

按照財(cái)政部的考核要求，天津市濱海高新區(qū)管委會(huì)（下稱管委會(huì)）應(yīng)在2017年11月前后出資，與社會(huì)資本方共同成立天津?yàn)I海光熱基地PPP項(xiàng)目公司（Public-Private-Partnership，政府和社會(huì)資本合作）。但一年多過(guò)去，管委會(huì)一無(wú)動(dòng)靜、二無(wú)表態(tài)，這讓已為濱海光熱投入十幾億元的官景棟如被放在火上烤。

這位在十年前從核電掘得「第一桶金」的民企老板，現(xiàn)已被金融機(jī)構(gòu)中國(guó)華融告上法庭，并凍結(jié)了個(gè)人及公司資產(chǎn)。2017年7月，華融旗下華融凱迪綠色產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司（下稱華融凱迪）向?yàn)I海光熱提供了4億元一年期的過(guò)橋貸款，然而四個(gè)月后，作為貸款還款來(lái)源的光熱PPP項(xiàng)目就陷入了停擺。

政府不給PPP背書(shū)，光熱項(xiàng)目再難從社會(huì)募資。當(dāng)前濱海光熱無(wú)力償還貸款，運(yùn)營(yíng)停滯，政府也難以收回前期投入的3.95億元「真金白銀」。

2014年，管委會(huì)和官景棟的天津?yàn)I海光熱發(fā)電投資有限公司（下稱濱海光熱）簽訂投資協(xié)議，打造濱海光熱基地。管委會(huì)先是承諾為項(xiàng)目設(shè)立25億–30億元產(chǎn)業(yè)基金并提供擔(dān)保平臺(tái)，后改為向財(cái)政部等部委報(bào)請(qǐng)PPP項(xiàng)目提供支持。

上述光熱PPP項(xiàng)目于2015年3月發(fā)起，政府將基地土地和地上建筑物作價(jià)20.22億元注入，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)基地基建的投融資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)和移交，其角色類似于工業(yè)地產(chǎn)商，投資回報(bào)來(lái)自濱海光熱支付的租金以及管委會(huì)支付的政府補(bǔ)貼缺口，中標(biāo)的社會(huì)資本方還可獲得工程建設(shè)利潤(rùn)，濱海光熱則作為租戶付費(fèi)使用基地，從事設(shè)備制造和技術(shù)研發(fā)。

2016年10月，該項(xiàng)目入選財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目。深度參與該P(yáng)PP項(xiàng)目的專家李卓（化名）回憶稱，PPP當(dāng)時(shí)在中國(guó)還是新事物，而光熱基地很難從社會(huì)直接募資，天津?qū)⒋艘暈閼?zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)先行先試。在財(cái)政部600多個(gè)PPP示范項(xiàng)目中，光熱PPP項(xiàng)目是天津拿下的惟一一個(gè)示范PPP。高新區(qū)所在的濱海新區(qū)于2006年成為國(guó)家級(jí)自主創(chuàng)新示范區(qū)。

項(xiàng)目落戶后的短短四年間，管委會(huì)歷經(jīng)四任領(lǐng)導(dǎo)。第一任主任倪祥玉，后任高新區(qū)工委書(shū)記；第二任主任尹繼輝2016年2月到任，后轉(zhuǎn)去天津市工信委；第三任主任王盛2017年4月到任。2018年7月，倪祥玉、王盛因「不作為、不擔(dān)當(dāng)」被免職。8月31日，單澤峰出任高新區(qū)工委書(shū)記、管委會(huì)主任。

上述四任管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)光熱產(chǎn)業(yè)看法迥異。前兩任力推該項(xiàng)目，專門成立了PPP領(lǐng)導(dǎo)小組，公開(kāi)表示要將光熱產(chǎn)業(yè)打造成天津市一個(gè)千億元規(guī)模的產(chǎn)業(yè)。但到2017年11月，光熱PPP領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)轉(zhuǎn)任他職，項(xiàng)目停滯。同月，財(cái)政部開(kāi)始集中清理PPP項(xiàng)目。 

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政府不給PPP背書(shū)，光熱項(xiàng)目再難從社會(huì)募資。當(dāng)前濱海光熱無(wú)力償還貸款，運(yùn)營(yíng)停滯，政府也難以收回前期投入的3.95億元「真金白銀」。

官景棟稱，后兩任領(lǐng)導(dǎo)「態(tài)度曖昧，不表示不干，也沒(méi)有實(shí)質(zhì)推進(jìn)動(dòng)作，一拖就是十幾個(gè)月」。但管委會(huì)負(fù)責(zé)人曾宇（化名）對(duì)財(cái)新記者解釋稱，現(xiàn)在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理越發(fā)嚴(yán)格，在這一壓力之下，政府投資和決策更為謹(jǐn)慎。而光熱行業(yè)前景和市場(chǎng)難判，PPP項(xiàng)目本身可能存在瑕疵，需企業(yè)先接受全面審計(jì)，政府才能決定下一步動(dòng)作。「政府不是不干，而是要依法依規(guī)地干?！乖钫f(shuō)。

光熱發(fā)電技術(shù)，即光轉(zhuǎn)換成熱、熱再轉(zhuǎn)換成電的技術(shù)。其主要優(yōu)勢(shì)在于熱能可儲(chǔ)存，便于發(fā)電調(diào)峰；劣勢(shì)則是技術(shù)復(fù)雜、成本高。光熱產(chǎn)業(yè)鏈大致分為技術(shù)研發(fā)、設(shè)備制造和發(fā)電站等環(huán)節(jié)，其中技術(shù)研發(fā)、設(shè)備制造基地往往設(shè)在交通便利、知識(shí)和資金密集地區(qū)，而發(fā)電站需設(shè)在甘肅、青海等光照強(qiáng)、可用土地面積大的地區(qū)。光熱在2016年被列入「十三五」國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，國(guó)家能源局選出首批20個(gè)光熱示范項(xiàng)目，給予1.15元/度電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。官景棟在甘肅的金釩能源阿克塞項(xiàng)目50MW熔鹽槽式光熱發(fā)電項(xiàng)目（下稱阿克塞項(xiàng)目）位列其中。

業(yè)內(nèi)對(duì)光熱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景頗有爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，光熱發(fā)電成本高昂，且當(dāng)前儲(chǔ)能技術(shù)發(fā)展迅速，光熱調(diào)峰優(yōu)勢(shì)不再明顯；但包括官景棟在內(nèi)的一派則認(rèn)為，光熱在中國(guó)只是起步階段，成本仍有很大的下降空間，其應(yīng)為清潔能源不可或缺的部分。

事實(shí)上，光熱規(guī)?；屯顿Y成本之間的「雞與蛋的難題」，和過(guò)去光伏、風(fēng)電等新能源的起步期并無(wú)本質(zhì)不同，但在目前光伏、風(fēng)電技術(shù)成熟、成本降低，補(bǔ)貼逐步退坡的情況下，政府再去扶持一個(gè)需要高補(bǔ)貼的新產(chǎn)業(yè)，在市場(chǎng)、輿論和內(nèi)在動(dòng)力上都有爭(zhēng)議。

針對(duì)濱海光熱項(xiàng)目，一名PPP項(xiàng)目管理專家即指出，如果項(xiàng)目發(fā)展前景好，當(dāng)然皆大歡喜；但如果前景不明朗，及時(shí)止損確實(shí)比繼續(xù)投入數(shù)十億元要好。

PPP是2014年以來(lái)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委大力推行的一種融資和項(xiàng)目管理模式，以在傳統(tǒng)上由政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域中引入社會(huì)資本。后來(lái)全國(guó)PPP項(xiàng)目爆發(fā)式增長(zhǎng)，為防范風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管層面的態(tài)度由鼓勵(lì)逐漸變?yōu)閷徤?。基礎(chǔ)設(shè)施顧問(wèn)機(jī)構(gòu)濟(jì)邦咨詢公司董事長(zhǎng)張燎指出，光熱項(xiàng)目可能也存在PPP模式泛化問(wèn)題，一方面，該項(xiàng)目實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)類非公共服務(wù)項(xiàng)目，加上項(xiàng)目?jī)?nèi)容是基建工程加融資，運(yùn)營(yíng)成分不多，以現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)看，并不適宜采用PPP模式。

政府不給PPP背書(shū)，光熱項(xiàng)目再難從社會(huì)募資。當(dāng)前濱海光熱無(wú)力償還貸款，運(yùn)營(yíng)停滯，政府也難以收回前期投入的3.95億元「真金白銀」?！府?dāng)初大家都往好的地方想，把各方都捆在一起，一環(huán)套一環(huán)，現(xiàn)在有一環(huán)出問(wèn)題，就全出問(wèn)題了?！骨笆鯬PP專家說(shuō)。

參與該項(xiàng)目的一名人士認(rèn)為，當(dāng)前局面的出現(xiàn)，主要原因是政府違背了承諾。而另一名熟知天津官場(chǎng)的人士則指出，「新官怕?lián)艄膫骰?，?zé)任傳到自己手里。而結(jié)局是多輸：國(guó)資流失，華融賠錢，企業(yè)死掉，產(chǎn)業(yè)區(qū)域沒(méi)得到發(fā)展?！?/p>

一名接近管委會(huì)的人士透露，現(xiàn)任管委會(huì)已就該光熱項(xiàng)目制定了八字方針：認(rèn)賬、止損、免責(zé)、可控。這意味著，高度依賴產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)展的濱海光熱PPP項(xiàng)目，得到政府繼續(xù)投入和支持的希望渺茫。

立項(xiàng)之爭(zhēng)

「夢(mèng)想沒(méi)能成真，現(xiàn)實(shí)很殘酷。」官景棟感嘆。他的夢(mèng)想是實(shí)現(xiàn)熔鹽槽式光熱發(fā)電技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化。

在官景棟的規(guī)劃中，濱海光熱主要進(jìn)行光熱發(fā)電設(shè)備的技術(shù)研發(fā)和制造，生產(chǎn)集熱管、反射鏡、跟蹤器、集熱器支架、釩電池等產(chǎn)品，年設(shè)計(jì)產(chǎn)能200MW（兆瓦）。設(shè)備先供給自己在甘肅的阿克塞項(xiàng)目，隨后規(guī)?；ㄔO(shè)熔鹽槽式光熱電站，先在甘肅、青海、內(nèi)蒙古等地落地，再推廣至中東、南美、東南亞等海外地區(qū)。

官景棟生于1971年，早年從事核電行業(yè)，技術(shù)出身，21世紀(jì)初，通過(guò)中國(guó)核反應(yīng)堆堆芯材料國(guó)產(chǎn)化賺得投資光熱的啟動(dòng)資金——10億元。2008年，他收編了中廣核旗下一家研究大功率儲(chǔ)能技術(shù)的研究院，開(kāi)始醉心于光熱之路。五年后的2013年2月，國(guó)家能源局同意開(kāi)展阿克塞項(xiàng)目，2015年7月項(xiàng)目獲準(zhǔn)施工。

為落戶設(shè)備制造基地，官景棟曾與深圳、廣州、東莞、西安、北京、天津等多個(gè)政府接觸，最終在政府承諾引導(dǎo)25億–30億元產(chǎn)業(yè)基金這一「最大誘惑」之下，選擇了天津。濱海光熱基地計(jì)劃總投資約45億元，其中基建投資約20億元，研發(fā)及生產(chǎn)設(shè)備、材料等方面投資約25億元。

濱海光熱基地為何最終選擇PPP之路？李卓回憶稱，管委會(huì)曾在產(chǎn)業(yè)基金和PPP之間徘徊，顯然將短期債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期支付的PPP更能減輕政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)。而更現(xiàn)實(shí)的因素是，光熱項(xiàng)目無(wú)法從社會(huì)融資。一方面光熱投資缺乏成功先例，金融機(jī)構(gòu)「看不懂」；另一方面，濱海光熱是民營(yíng)企業(yè)，管委會(huì)因天津市當(dāng)時(shí)政策所限，不能對(duì)民企提供擔(dān)保。

「當(dāng)時(shí)跑了天津幾乎所有的銀行，商業(yè)銀行、股份制銀行、國(guó)有銀行，都沒(méi)跑下來(lái)（貸款）。」李卓說(shuō)，宏觀環(huán)境和金融環(huán)境惡化，民營(yíng)企業(yè)無(wú)奈地被關(guān)在幾道融資大門之外，只好緊緊抓住PPP這扇窗。官景棟證實(shí)，濱海光熱的借款對(duì)象主要是管委會(huì)和華融凱迪，利率在9%–14%，拿不到低利率的銀行貸款。

上述PPP專家認(rèn)為，就濱海光熱PPP項(xiàng)目本身而言，以現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)看或存「先天瑕疵」。一方面，申請(qǐng)PPP項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目已在建且屬于濱海光熱，并不在政府手中；另一方面，項(xiàng)目?jī)?nèi)容缺少運(yùn)營(yíng)成分，缺乏獨(dú)立生產(chǎn)能力；此外，項(xiàng)目實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)招商項(xiàng)目的政府配套，間接幫政府融了資，有「打擦邊球」的嫌疑。

根據(jù)財(cái)政部要求，PPP項(xiàng)目須履行識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交五個(gè)階段，具體又包括19個(gè)步驟。識(shí)別階段須進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等步驟；公開(kāi)招標(biāo)選中社會(huì)資本方后，政府與之簽署PPP項(xiàng)目合同，項(xiàng)目采購(gòu)階段結(jié)束；設(shè)立項(xiàng)目公司后，PPP正式進(jìn)入建設(shè)運(yùn)營(yíng)的執(zhí)行階段，項(xiàng)目融資在項(xiàng)目公司成立后方可到位。

濱海光熱PPP項(xiàng)目采取BOT（建設(shè)–運(yùn)營(yíng)–移交）運(yùn)作模式，其中建設(shè)期3年、運(yùn)營(yíng)期17年。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司主要通過(guò)向?yàn)I海光熱收取租金回收成本，17年租金共計(jì)29.72億元，年均1.75億元。此外，由于高新區(qū)負(fù)責(zé)招商，加上光熱基地的公益性，租金無(wú)法覆蓋運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)（股權(quán)收益率和融資利率定為7.5%）的部分，由政府給予「缺口補(bǔ)貼」。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，政府財(cái)政支出共計(jì)7.28億元，年均補(bǔ)貼4280萬(wàn)元。

前述PPP專家指出，管委會(huì)是項(xiàng)目「定心丸」，只有政府入股、承諾未來(lái)提供財(cái)政補(bǔ)貼，項(xiàng)目公司才可能融到資。且政府的態(tài)度影響著金融機(jī)構(gòu)的態(tài)度。

2016年7月，管委會(huì)及下屬財(cái)政局、投資促進(jìn)局通過(guò)PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，確認(rèn)實(shí)施，論證由財(cái)政部咨詢庫(kù)中的北京中財(cái)中融出具。同時(shí)確定由管委會(huì)協(xié)調(diào)成立PPP項(xiàng)目工作小組，投促局為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。

2017年7月，中國(guó)建筑第六工程局有限公司（下稱中建六局）中標(biāo)「社會(huì)資本方」，負(fù)責(zé)基地工程投建。同月，管委會(huì)、PPP項(xiàng)目談判小組、中建六局簽約，確定由高新區(qū)國(guó)資公司先行成立項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司，中建六局再行入股。10月10日，僅中建六局一方成立項(xiàng)目公司天津?yàn)I海新區(qū)陸海建設(shè)有限公司；10月11日，管委會(huì)與陸海建設(shè)簽署PPP項(xiàng)目合同，但至今未履行投資入股。

中建六局回應(yīng)財(cái)新記者稱，「公司從未表態(tài)不做、不推光熱PPP，并一直在與管委會(huì)溝通，最終以管委會(huì)決策為準(zhǔn)?！谷A融、濱海光熱等方人士則認(rèn)為，中建六局一直為光熱PPP備著資金，但實(shí)際損失并不大。

李卓解釋稱，在申報(bào)項(xiàng)目過(guò)程中，曾就上述「瑕疵」問(wèn)題咨詢過(guò)財(cái)政部及多位PPP專家，各方雖有不同意見(jiàn)，但最終考慮到PPP是新事物，決定「先行先試」。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾帶領(lǐng)招商團(tuán)隊(duì)調(diào)研，管委會(huì)也委托專家團(tuán)隊(duì)前往甘肅電廠考察?！高@是戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，誰(shuí)能保證一定就能行？但如果政府不支持，就一定沒(méi)戲?！?/p>

「最終管委會(huì)立案同意，并通過(guò)財(cái)政部專家評(píng)審，入選示范項(xiàng)目。項(xiàng)目公司本身有運(yùn)營(yíng)成分，跟濱海光熱敲定的租金為1元/平方米/日，這一價(jià)格在周邊市場(chǎng)有競(jìng)爭(zhēng)力，且基地廠房是標(biāo)準(zhǔn)廠房并配有宿舍，即使濱海光熱不租，也能找到其他租戶?！估钭空f(shuō)。

但在現(xiàn)任管委會(huì)看來(lái)，企業(yè)沒(méi)有能力從社會(huì)募資，說(shuō)明其難有盈利前景；而前任領(lǐng)導(dǎo)也在項(xiàng)目引進(jìn)上存在失察之責(zé)，決策程序不符合「三重一大」制度：與濱海光熱簽署的投資協(xié)議屬于亂承諾、亂許諾、亂擔(dān)保，嚴(yán)重違規(guī)。「當(dāng)前對(duì)政府國(guó)有資本的管理越來(lái)越嚴(yán)格，須保證金融安全，不得隨意舉債，不得隨意許諾，終身負(fù)責(zé)，與原來(lái)的操作手法已經(jīng)不同。」一名接近管委會(huì)的人士對(duì)財(cái)新記者稱。

對(duì)于各任領(lǐng)導(dǎo)看法不一、決策不一的情況，前述PPP專家認(rèn)為，如此前決策失誤，就項(xiàng)目本身而言，應(yīng)及時(shí)終止，明確表態(tài)，盡快談賠償和責(zé)任，減少對(duì)民營(yíng)企業(yè)造成的傷害；接下來(lái)再進(jìn)行政府內(nèi)部追責(zé)。

PPP僵局

官景棟和管委會(huì)之間的分歧，首先體現(xiàn)在全面審計(jì)這一關(guān)鍵條件上——政府再繼續(xù)支持濱海光熱項(xiàng)目的前提是濱海光熱必須接受全面審計(jì)。「整個(gè)項(xiàng)目從頭到尾，資金怎么進(jìn)的、怎么出的，必須說(shuō)清楚。政府必須對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的流失負(fù)責(zé)。」曾宇表示。

而官景棟不同意全面審計(jì)，只接受針對(duì)PPP資產(chǎn)（土地和地上建筑物）的專項(xiàng)審計(jì)。一則他擔(dān)心全面審計(jì)的時(shí)間不可控，政府只是找借口拖延時(shí)間，把自己拖死；二則企業(yè)擁有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府無(wú)權(quán)對(duì)私人企業(yè)進(jìn)行審計(jì)。他提出，政府要先成為項(xiàng)目公司股東，再由項(xiàng)目公司展開(kāi)審計(jì)。

根據(jù)各方此前約定，項(xiàng)目公司成立之后，注冊(cè)資本金優(yōu)先收購(gòu)濱海光熱已有土地和地上建筑物資產(chǎn)，這部分資產(chǎn)的估值是各方爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)。

官景棟要價(jià)8.4億元，其中包括土地、地上建筑物、人員支出、誤工費(fèi)等。不過(guò)現(xiàn)任管委會(huì)難以接受這一價(jià)格，曾宇介紹，政府曾帶領(lǐng)三家列入政府采購(gòu)目錄的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)前往現(xiàn)場(chǎng)，給土地和地上建筑物的估值基本一致——在5億–6億元之間。

差額的關(guān)鍵是土地款。根據(jù)投資協(xié)議，政府與濱海光熱土地優(yōu)惠價(jià)10萬(wàn)元/畝——每畝地優(yōu)惠了22萬(wàn)元，基地土地面積580畝（約38.76萬(wàn)平方米），即企業(yè)整體真實(shí)購(gòu)買成本約為6000萬(wàn)元，但在財(cái)政部公示的PPP合同中，土地價(jià)格為2.03億元。在管委會(huì)看來(lái)，政府早期提供了土地優(yōu)惠，如今官景棟要求以市場(chǎng)價(jià)格回購(gòu)?fù)恋?，「相?dāng)于讓政府出幾遍錢」。

另一分歧在于，后期政府還需繼續(xù)投入多少？

根據(jù)財(cái)政部公示文件，項(xiàng)目公司資本金6.22億元，管委會(huì)和中建六局分別出資2.07億元、4.15億元；債務(wù)融資14億元，由中建六局一方承擔(dān)。

現(xiàn)任政府評(píng)判，該項(xiàng)目很難從社會(huì)上募資14億元。一方面，當(dāng)前社會(huì)資本都是快錢，不會(huì)投資光熱；另一方面，即便金融機(jī)構(gòu)支持，前提也是要政府保證一定收益率，最終仍需政府兜底。最終很可能的結(jié)果是政府從出資4億元變成實(shí)際「燒掉」20億元。

「相當(dāng)于把所有零零星星的小坑匯聚成了巨大的坑?！乖畋葎澚艘粋€(gè)圓，「（政府）明顯進(jìn)去出不來(lái)。」

濟(jì)邦咨詢公司董事長(zhǎng)張燎也介紹，財(cái)政部在2017年底清理PPP以來(lái)，加之資管新規(guī)實(shí)施，金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目融資熱情驟減。彼時(shí)國(guó)資委也發(fā)文要求中央企業(yè)投資PPP項(xiàng)目應(yīng)更加謹(jǐn)慎，防止推高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部則明令禁止政府對(duì)PPP項(xiàng)目承擔(dān)兜底責(zé)任。

管委會(huì)態(tài)度變化的背后，是中央政府對(duì)PPP模式的態(tài)度變化：從鼓勵(lì)轉(zhuǎn)向謹(jǐn)慎。2017年11月以來(lái)開(kāi)展的PPP清理工作也涉及財(cái)政部示范項(xiàng)目，財(cái)政部PPP中心披露，前三批財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目入選752個(gè)項(xiàng)目，其中173個(gè)存在問(wèn)題。存在問(wèn)題的項(xiàng)目中，截至2018年9月，34個(gè)已被清退出項(xiàng)目庫(kù)，56個(gè)被調(diào)出示范項(xiàng)目名單，但保留在項(xiàng)目庫(kù)。

僵局難以破題。知情人士稱，管委會(huì)在王盛主事時(shí)曾就解決方案討論過(guò)不下十次，但政府從未確定一個(gè)方案，「每次都是開(kāi)個(gè)會(huì)就走，沒(méi)有形成一個(gè)文件」。

前述PPP專家則指出，要解決這類爭(zhēng)議，需按合同約定的爭(zhēng)議解決方法，如沒(méi)有約定，就再談判、仲裁，萬(wàn)不得已時(shí)，投資者可求助于法律渠道。根據(jù)實(shí)施方案，如果政府未按合同約定注入股本，屬于違約，如因此導(dǎo)致合同提前終止，政府需給社會(huì)資本方一定補(bǔ)償。

華融的無(wú)奈

截至目前，濱海光熱PPP項(xiàng)目并未被財(cái)政部要求整改。在財(cái)政部公示的天津市2017年度PPP工作總結(jié)中，顯示濱海光熱已組建項(xiàng)目公司，形成項(xiàng)目落地。而天津已有一個(gè)做充電設(shè)施的首批財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目被退庫(kù)，只剩濱海光熱PPP項(xiàng)目這個(gè)「獨(dú)苗」。

但項(xiàng)目一方的華融，卻成為壓倒官景棟的那根「稻草」，繼而曝出了濱海光熱背后的政商矛盾。

2018年7月，華融凱迪同時(shí)起訴濱海光熱、官景棟、管委會(huì)三家被告。華融凱迪在向北京高院遞交的民事起訴狀中稱，管委會(huì)違背PPP項(xiàng)目承諾，應(yīng)對(duì)企業(yè)未能清償?shù)膫鶆?wù)承擔(dān)賠償責(zé)任。

華融凱迪負(fù)責(zé)人透露，2017年5月，中建六局、管委會(huì)、濱海光熱三方找到華融凱迪申請(qǐng)貸款，解決濱海光熱生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金問(wèn)題，以確保PPP項(xiàng)目繼續(xù)進(jìn)行，還款來(lái)源為PPP項(xiàng)目公司資本金。2017年7月，華融凱迪向?yàn)I海光熱放款4億元，期限一年，貸款利率12%，抵押物為濱海光熱土地及地上建筑物。

作為增信措施，管委會(huì)投促局曾向中建六局發(fā)函（下稱專函），確認(rèn)推進(jìn)PPP一事，中建六局將此函轉(zhuǎn)交給了華融凱迪。其中承諾，高新區(qū)國(guó)資公司將與中建六局設(shè)立項(xiàng)目公司，2017年12月30日前融資到位后，優(yōu)先收購(gòu)濱海光熱已有資產(chǎn)，濱海光熱收到資金后向華融凱迪償還全部貸款。據(jù)李卓解釋，華融凱迪實(shí)為PPP項(xiàng)目的一部分，只有歸還華融凱迪貸款，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)解押，PPP才能繼續(xù)往前推進(jìn)。華融凱迪指稱，目前中建六局對(duì)PPP項(xiàng)目公司的4.15億元注冊(cè)資本金已到位，管委會(huì)卻拒不設(shè)立項(xiàng)目公司。

現(xiàn)任管委會(huì)則指出，債權(quán)債務(wù)關(guān)系只發(fā)生在濱海光熱與華融凱迪之間，與政府并無(wú)直接關(guān)系，且專函內(nèi)容只是確認(rèn)PPP項(xiàng)目一事，責(zé)任難以追至政府。此外，現(xiàn)任管委會(huì)認(rèn)為，華融凱迪盡調(diào)不足，或存在重大判斷失誤，因?yàn)闉I海光熱的惟一還款來(lái)源是PPP項(xiàng)目。

但前述華融凱迪負(fù)責(zé)人解釋，當(dāng)初決定投資，一方面是因?yàn)橛胸?cái)政部PPP項(xiàng)目公示，且阿克塞項(xiàng)目也是國(guó)家級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目，也有土地抵押，還拿到了政府出具的專函作承諾，這幾項(xiàng)手續(xù)足夠完整。不過(guò)，他也坦承，這跟中國(guó)華融當(dāng)時(shí)較激進(jìn)的投資風(fēng)格有關(guān)。這筆看起來(lái)有保障的過(guò)橋貸款，能把資金利用起來(lái)，在當(dāng)時(shí)看來(lái)是個(gè)不錯(cuò)的投資機(jī)會(huì)。于是，華融凱迪從總部借了錢，加上手頭所有資金，貸款給了濱海光熱。華融凱迪成立于2016年10月，注冊(cè)資本金1億元，于2017年4月正式運(yùn)營(yíng)。

2018年7月，上述過(guò)橋貸款到期。而就在三個(gè)月前，中國(guó)華融原黨委書(shū)記、董事長(zhǎng)賴小民被帶走接受調(diào)查，華融內(nèi)部迅速瘦身縮表，要求盡快收回投資，達(dá)不到要求將被免職處理。無(wú)奈之下，華融凱迪將一紙?jiān)V狀遞至北京高院。同年8月，北京高院裁定凍結(jié)天津項(xiàng)目、阿克塞項(xiàng)目以及官景棟名下銀行存款等資產(chǎn)。上述華融凱迪負(fù)責(zé)人表示，此舉實(shí)質(zhì)是為「以訴促談」，推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展。

政府方面，2018年7月，倪祥玉、王盛因「不作為、不擔(dān)當(dāng)」問(wèn)題被免職。根據(jù)當(dāng)時(shí)通報(bào)，二者系因引進(jìn)某高科技企業(yè)不力，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，思想上不重視、服務(wù)上不主動(dòng)、行動(dòng)上不積極。2018年4月，官景棟曾就管委會(huì)在光熱項(xiàng)目上的不作為問(wèn)題狀告至國(guó)務(wù)院督查室，后天津市紀(jì)委成立專案組徹查此事。

產(chǎn)業(yè)分歧

光熱技術(shù)在中國(guó)興起僅有兩三年，即便在業(yè)內(nèi)，對(duì)光熱產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景的看法也呈兩極分化。

2016年9月，國(guó)家能源局下發(fā)首批20個(gè)光熱發(fā)電示范項(xiàng)目，其中有9個(gè)塔式、7個(gè)槽式，總裝機(jī)組量1.35GW。同年12月，國(guó)家能源局印發(fā)《太陽(yáng)能發(fā)展「十三五」規(guī)劃》，要求到2020年，光熱發(fā)電裝機(jī)容量需達(dá)到5GW，而當(dāng)年光熱裝機(jī)量?jī)H有0.01GW。

20個(gè)示范項(xiàng)目的進(jìn)展遠(yuǎn)不及預(yù)期。根據(jù)規(guī)劃，示范項(xiàng)目應(yīng)在2018年12月投運(yùn)，執(zhí)行1.15元/度電價(jià)格，其中包含基礎(chǔ)電費(fèi)0.4元、補(bǔ)貼0.75元，補(bǔ)貼是基礎(chǔ)電費(fèi)的近2倍。2018年5月，國(guó)家能源局將示范項(xiàng)目建設(shè)期限延長(zhǎng)至2020年12月，并建立逾期投運(yùn)項(xiàng)目電價(jià)退坡機(jī)制，并網(wǎng)時(shí)間越晚，電價(jià)越低。

據(jù)國(guó)家發(fā)改委能源研究所可再生能源中心研究員時(shí)璟麗介紹，截至目前，中廣核德令哈50MW槽式導(dǎo)熱油電站、首航節(jié)能敦煌100MW塔式電站、中控太陽(yáng)能德令哈50MW塔式電站等三個(gè)項(xiàng)目進(jìn)展最快，已并網(wǎng)或即將并網(wǎng)，四個(gè)示范項(xiàng)目則已經(jīng)選擇退出。

「雖然項(xiàng)目進(jìn)程不一樣，技術(shù)難度仍然較大，但肯定要繼續(xù)往前推光熱，只是不能操之過(guò)急。」時(shí)璟麗認(rèn)為，光熱并非一項(xiàng)新技術(shù)，至今未發(fā)展起來(lái)的原因主要是技術(shù)難度大、門檻過(guò)高，項(xiàng)目涉及環(huán)節(jié)多，要組合起來(lái)并穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)并非易事。此外，項(xiàng)目前期投資高，運(yùn)營(yíng)電站少，需要大量土地形成規(guī)?；耐顿Y效益，所以金融機(jī)構(gòu)比較慎重。不少第一批示范項(xiàng)目進(jìn)展不佳，多是遇到了土地和資金方面的問(wèn)題。

同樣是清潔可再生能源的光伏行業(yè)已發(fā)展十年。當(dāng)年借著「4萬(wàn)億」投資的東風(fēng)，有著戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)名頭的光伏行業(yè)極易獲得金融機(jī)構(gòu)支持。2012年，因海外反傾銷四起，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)由海外轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)，進(jìn)入第一輪行業(yè)寒冬。2013年，政府開(kāi)始給予補(bǔ)貼扶持，當(dāng)年給予標(biāo)桿電價(jià)0.9–1元/度電，補(bǔ)貼比例在125%–150%左右（與基礎(chǔ)電費(fèi)相比）。在金融機(jī)構(gòu)和補(bǔ)貼的扶持之下，諸多企業(yè)前仆后繼，十年間，光伏發(fā)電的度電成本下降近九成，已接近平價(jià)上網(wǎng)。

光熱發(fā)電分兩步，第一步，收集太陽(yáng)能，加熱集熱裝置內(nèi)的傳熱介質(zhì)；第二步，傳熱介質(zhì)通過(guò)蒸汽發(fā)生器，形成高溫高壓蒸汽帶動(dòng)汽輪發(fā)電機(jī)，將機(jī)械能轉(zhuǎn)換為電能。光熱門派復(fù)雜，目前主流技術(shù)路徑主要是槽式、塔式，兩者區(qū)別主要在于太陽(yáng)光收集裝置，槽式主要利用拋物線反射鏡，將日光聚焦在集熱器焦線位置上的集熱管，線聚焦；塔式主要通過(guò)大量分立的反射鏡，將日光聚集在塔頂?shù)奈鼰崞?，點(diǎn)聚焦。

官景棟的50MW阿克塞項(xiàng)目于2017年開(kāi)工建設(shè)，原預(yù)計(jì)2018年進(jìn)入商業(yè)運(yùn)行階段。而濱海光熱項(xiàng)目2015年5月開(kāi)工建設(shè)，2017年反射鏡工廠、跟蹤器工廠建成投產(chǎn)。因缺乏資金繼續(xù)注入，濱海光熱項(xiàng)目、阿克塞項(xiàng)目從2018年初開(kāi)始均已停滯，其中阿克塞項(xiàng)目完成60%左右，濱海光熱項(xiàng)目完成40%左右。

官景棟認(rèn)為，槽式熔鹽代表了光熱行業(yè)的最高科技標(biāo)準(zhǔn)。熔鹽使用溫度在550攝氏度左右，可保證全天發(fā)電，阿克塞項(xiàng)目?jī)?chǔ)熱時(shí)間為15個(gè)小時(shí)，為示范項(xiàng)目中最長(zhǎng)。

但時(shí)璟麗的觀點(diǎn)是，目前尚難判定哪種技術(shù)路徑更優(yōu)，儲(chǔ)熱時(shí)長(zhǎng)也不是主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，最后還要看技術(shù)路徑能否走通，走通后再觀察項(xiàng)目穩(wěn)定性和可靠性，因此要等更多項(xiàng)目投運(yùn)后，從效率和成本等多方面綜合考慮。

不少業(yè)內(nèi)人士表示，光熱發(fā)電成本依舊高昂，發(fā)展?jié)摿Σ⒉幻骼?。但官景棟稱，通過(guò)合資生產(chǎn)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方式，阿克塞項(xiàng)目基本可以實(shí)現(xiàn)部件國(guó)產(chǎn)化，包括集熱管、反射鏡、熔鹽系統(tǒng)的熔鹽泵、熔鹽閥、旋轉(zhuǎn)接頭等核心設(shè)備及部件都可實(shí)現(xiàn)國(guó)產(chǎn)化，發(fā)電成本能做到0.8–0.9元/度電。如果得以產(chǎn)業(yè)規(guī)模化，光熱電站的發(fā)電成本可降至0.5元/度電左右。

但將之與光伏發(fā)電相比，在青海、甘肅等地，光伏發(fā)電成本目前約在0.3元/度電，儲(chǔ)能技術(shù)在0.6–0.7元/度電，考慮到只需儲(chǔ)存每日發(fā)電量的約三分之一，光伏加儲(chǔ)能的成本現(xiàn)在就能做到0.5–0.6元/度電。

官景棟需要「以時(shí)間換空間」來(lái)培育光熱產(chǎn)業(yè)，但誰(shuí)又能為他分擔(dān)「時(shí)間」的巨大成本？

現(xiàn)任管委會(huì)對(duì)光熱技術(shù)看法謹(jǐn)慎。曾宇判斷，目前光熱成本過(guò)高，難以大規(guī)模生產(chǎn)。光熱要求光照好，光場(chǎng)占地面積大，以在蒙、甘、新等新能源大省建電站最佳，但和這些區(qū)域的風(fēng)電一樣，當(dāng)?shù)叵{都成問(wèn)題。

也有人對(duì)光熱產(chǎn)業(yè)保持樂(lè)觀。一方面，當(dāng)前1.15元/度電的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)基本可以覆蓋成本，且光熱發(fā)電在中國(guó)只是起步階段，集熱管、反射鏡、儲(chǔ)熱導(dǎo)熱設(shè)備等仍有很大的成本下降空間。

接近官景棟的人士稱，2018年年底，阿克塞項(xiàng)目已獲甘肅省政府表態(tài)支持，并拿到政府擔(dān)保函，由地方銀行提供項(xiàng)目貸款，地方綠色產(chǎn)業(yè)基金跟進(jìn)。「如甘肅項(xiàng)目推進(jìn)順利，或可帶動(dòng)天津項(xiàng)目復(fù)工」。