日前，國(guó)家發(fā)改委辦公廳下發(fā)《關(guān)于征求<可再生能源電力配額及考核辦法>意見的函》，對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的電力消費(fèi)規(guī)定最低可再生能源比重指標(biāo)，預(yù)示著可再生能源配額制即將落地，我國(guó)將進(jìn)入強(qiáng)制消納可再生能源電力的新階段。這一政策歷經(jīng)十多年終見曙光，歡呼之際，也應(yīng)該看到其落地實(shí)施仍面臨不確定性，一些現(xiàn)實(shí)困難還有待在實(shí)施過程中逐步解決，不斷檢驗(yàn)和調(diào)試這一政策，推動(dòng)可再生能源在新形勢(shì)下高質(zhì)量發(fā)展，這條路才剛剛起步。

一、十年磨一劍，可再生能源電力配額制落地在即

作為推動(dòng)可再生能源良性發(fā)展的重要政策措施，十多年來，可再生能源電力配額制屢被提及，但其落地實(shí)施卻在反復(fù)博弈中被一再推遲，歷盡波折。

2006年《可再生能源法》頒布后，《可再生能源配額管理辦法》就已經(jīng)作為重要的配套文件提上討論日程。2007年出臺(tái)的《可再生能源中長(zhǎng)期規(guī)劃》明確提出裝機(jī)容量在一定規(guī)模以上的發(fā)電企業(yè)要承擔(dān)可再生能源配額。2009年，在修訂《可再生能源法》之后第二次提出引入配額制。不過，直到2011年年底，《可再生能源電力配額管理辦法(討論稿)》才完成，2012年5月該稿開始征求意見。由于指標(biāo)分配和考核存在較大爭(zhēng)議，致使被寄予厚望的管理辦法擱置。

近年來，隨著可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量的迅速增長(zhǎng)，消納和補(bǔ)貼拖欠等問題日益突出，配額制的實(shí)施又被提上議程。2018年3月23日，國(guó)家能源局發(fā)布了《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》，使得配額制的出臺(tái)迎來了曙光。但是因?yàn)檠a(bǔ)貼強(qiáng)度問題存在較大爭(zhēng)議，原定于6月底發(fā)布的第二次征求意見稿取消。期間，國(guó)家能源局重新確定了強(qiáng)制配額及配套綠證交易的模式。

2018年9月底，國(guó)家發(fā)改委公布了《可再生能源電力配額及考核辦法(第二次征求意見稿)》，預(yù)示著可再生能源配額制即將落地，也標(biāo)志著我國(guó)將進(jìn)入強(qiáng)制消納可再生能源電力的新階段。

二、霜刃未曾試，配額制實(shí)施效果仍有待檢驗(yàn)

出臺(tái)可再生能源電力配額制的核心目的是解決消納和補(bǔ)貼問題。但是，作為一項(xiàng)十余年來一直停留在討論階段的制度，其落地實(shí)施仍然面臨諸多不確定性，實(shí)施效果有待檢驗(yàn)。

1、依靠配額制徹底解決可再生能源消納問題有難度

當(dāng)前我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)具備了巨大的存量規(guī)模，但也存在突出的“三棄”問題（棄風(fēng)、棄光、棄水），配額制雖能有效緩解，但是要靠其徹底解決消納問題仍言之尚早。綜合而言其原因有三：

一是，可再生能源供需的區(qū)域錯(cuò)配問題僅靠配額制無法解決。我國(guó)可再生能源供需存在嚴(yán)重的區(qū)域錯(cuò)配，從邏輯上講配額制能夠協(xié)調(diào)其區(qū)域配置，但是跨區(qū)域輸配電還受到輸配通道和電網(wǎng)調(diào)配等物理和技術(shù)層面因素的影響，這些因素的制約需要其他政策與措施協(xié)同發(fā)力方能破除。

二是，配額制實(shí)施過程中仍存在各方利益的博弈。十多年來配額制一直處于醞釀狀態(tài)而難以落地，正是各方博弈的結(jié)果，這種博弈不會(huì)隨著配額制的出臺(tái)而終止。當(dāng)前，電力總體過剩，可再生能源電力與火電的關(guān)系由增量替代進(jìn)入存量替代階段，各利益相關(guān)方進(jìn)入深度博弈過程，僅靠行政手段推動(dòng)配額制，難以完全保證可再生能源的消納。

三是，需要警惕政策刺激下可能出現(xiàn)的投資無序擴(kuò)張，以及由此帶來的更大消納壓力。此次征求意見稿增加了“參與電力直接交易的電力用戶”和“擁有自備電廠的企業(yè)”兩類義務(wù)主體，對(duì)非水可再生能源需求可能會(huì)大幅增加。在配額制的約束下，具備大規(guī)模屋頂或風(fēng)電發(fā)電條件的企業(yè)為了降低完成配額的成本而大量建設(shè)自發(fā)自用的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，可能引發(fā)可再生能源投資無序快速增長(zhǎng)，重演前期光伏、陸上風(fēng)電擴(kuò)張失控導(dǎo)致消納難、補(bǔ)貼缺的困境。因此，為避免配額制實(shí)施未解舊憂卻添新愁，需要通盤謀劃、及早應(yīng)對(duì)。

2、“配額制＋綠證交易”緩解補(bǔ)貼壓力和企業(yè)現(xiàn)金流壓力的作用尚待考察

補(bǔ)貼拖欠已成為制約可再生能源行業(yè)發(fā)展的痛點(diǎn)，至今缺口高達(dá)1200億元。2017年推出的自愿綠證交易試圖緩解，但由于缺少配額制的約束，效果遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期。此次征求意見稿，提出采用可再生能源強(qiáng)制配額及配套綠證交易的模式，雖然吸取了之前的教訓(xùn)，但能否能有效緩解補(bǔ)貼壓力和發(fā)電企業(yè)的現(xiàn)金流壓力仍有待觀察。

一是，“配額制＋綠證交易”模式尚需在實(shí)踐中進(jìn)一步磨合。根據(jù)征求意見稿，試圖通過配額制來推動(dòng)綠證銷售，獲取資金部分替代補(bǔ)貼。但現(xiàn)實(shí)是，作為配額制的重要配套措施，眼下自愿認(rèn)購(gòu)下的綠證交易運(yùn)行一年下來交易非常低迷。根據(jù)中國(guó)綠色電力證書認(rèn)購(gòu)交易平臺(tái)網(wǎng)站實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)顯示,截至9月29日,風(fēng)電、光伏累計(jì)綠證核發(fā)量分別為21085506個(gè)和2088447個(gè)，而累計(jì)出售綠證僅29782個(gè),其中風(fēng)電綠證29631個(gè),光伏綠證151個(gè)，也就是說，綠證出售率僅為0.13%！當(dāng)初，推出綠證交易是為實(shí)施配額制鋪路，目前來看顯然沒有達(dá)到預(yù)期效果。那么，配額制出臺(tái)后，綠證交易體系必然進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，統(tǒng)一綠證自愿交易體系和配額制下的約束性交易體系還是兩條腿走路，如何協(xié)調(diào)綠證市場(chǎng)交易活躍程度、交易量、交易價(jià)格？綠證交易與全國(guó)碳交易體系如何銜接？這些問題，都需要進(jìn)一步深入討論并在實(shí)踐中逐步解決。

二是，綠證價(jià)格取決于市場(chǎng)供求關(guān)系，替代補(bǔ)貼和緩解企業(yè)現(xiàn)金流的作用可能有限。配額制下的綠證價(jià)格和時(shí)效性，與自愿認(rèn)購(gòu)模式截然不同。根據(jù)此次征求意見稿，綠證交易價(jià)格是由市場(chǎng)交易形成，并無其他約束條件。從理論上分析，其價(jià)格上限是配額補(bǔ)償金，否則企業(yè)就會(huì)放棄購(gòu)買綠證而選擇繳納補(bǔ)償金；其價(jià)格下限是0，因?yàn)樯暇W(wǎng)可再生能源電力已經(jīng)獲得相應(yīng)電價(jià)，其所發(fā)電量獲得綠證的成本是0?；诖耍G證價(jià)格完全取決于市場(chǎng)供需關(guān)系，當(dāng)市場(chǎng)嚴(yán)重供過于求時(shí)，綠證價(jià)格就很低。當(dāng)前，由于消納難而顯得可再生能源電力供給過剩企業(yè)議價(jià)能力有限，綠證的價(jià)格難以保證。此外，配額制下的綠證時(shí)效性為產(chǎn)生之日起到當(dāng)年年底(配額考核結(jié)束日)之間，超過考核結(jié)束日即失效，如此一來，會(huì)造成綠證價(jià)格在不同時(shí)間段的巨大波動(dòng)，對(duì)可再生能源企業(yè)通過綠證獲得穩(wěn)定現(xiàn)金收益的預(yù)期也帶來較大不確定性。

3、技術(shù)中立存在導(dǎo)致可再生能源發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡的隱憂

本次征求意見稿將配額考核分為了總量配額及非水電配額兩種，將風(fēng)電、光伏發(fā)電、太陽(yáng)能熱發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、地?zé)岚l(fā)電、海洋能發(fā)電等無差別對(duì)待地納入非水電配額，但是，由于各種發(fā)電方式的成本存在較大差異，采取技術(shù)中立的處理方式可能使得成本低的風(fēng)電獲益最大，而相對(duì)高成本的光伏、光熱、生物質(zhì)、地?zé)帷⒑Ｉ巷L(fēng)電等難以獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。

該現(xiàn)象從自愿認(rèn)購(gòu)下的綠證交易也可窺見一斑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，風(fēng)電綠證的成交量是光伏綠證的196倍，已售出風(fēng)電綠證平均交易價(jià)格為184.2元/個(gè)(折合0.1842元/千瓦時(shí))，而光伏綠證則為668.3元/個(gè)(折合0.6683元/千瓦時(shí))，差異如此之大，就在于光伏項(xiàng)目所需補(bǔ)貼高于風(fēng)電，而導(dǎo)致其綠證價(jià)格高，綠證購(gòu)買者更愿意選擇價(jià)格低的風(fēng)電項(xiàng)目。

基于此，在配額制實(shí)施過程中的技術(shù)中立有可能使得資本從光伏行業(yè)向風(fēng)電行業(yè)傾斜，從而導(dǎo)致可再生能源發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡。

三、未雨要綢繆，加快完善配套體系保障實(shí)施效果

配額制對(duì)于近年來備受消納和補(bǔ)貼困擾的可再生能源行業(yè)無疑是一個(gè)重大利好。但是，可再生能源的消納和補(bǔ)貼都是涉及眾多因素的系統(tǒng)工程，配額制作為一項(xiàng)制度只是該體系中重要的組成部分。面對(duì)眾多不確定性因素，需要未雨綢繆，盡量實(shí)現(xiàn)其作用和效果的最大化。

一是，加快完善配套政策體系。可再生能源電力配額制政策包括落地、監(jiān)管、后續(xù)評(píng)價(jià)等一系列實(shí)施細(xì)則和配套政策，應(yīng)該進(jìn)一步做好頂層設(shè)計(jì)，提前謀劃布局，加快開展相關(guān)工作，以保障配額制真正落地執(zhí)行。

二是，做好配額制與綠證交易制度的協(xié)同。配額制下的綠證交易與去年開始實(shí)施自愿認(rèn)購(gòu)下的綠證交易在交易方式和價(jià)格形成機(jī)制等方面存在很大差異。因此，需要充分預(yù)判實(shí)施過程中可能的問題和障礙，及早做好預(yù)案。同時(shí)，針對(duì)實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的新問題動(dòng)態(tài)調(diào)整相關(guān)細(xì)則，做好兩者之間的協(xié)同、銜接和磨合，以更好地實(shí)現(xiàn)促進(jìn)消納、緩解補(bǔ)貼和企業(yè)資金流壓力的初衷。

三是，配合市場(chǎng)制度突破區(qū)域壁壘。配額制對(duì)可再生能源消納的區(qū)域壁壘具有一定的突破作用。但是，長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，區(qū)域壁壘還是需要通過市場(chǎng)機(jī)制打破。因此，需要加快建立跨區(qū)域可再生能源電力現(xiàn)貨交易市場(chǎng)，使得配額制在市場(chǎng)制度的配合下更好地為能源綠色低碳化轉(zhuǎn)型服務(wù)。

四是，做好相關(guān)主體利益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。開發(fā)可再生能源是人類面對(duì)共同挑戰(zhàn)的選擇，也是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展和能源安全的需要，更影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和電力企業(yè)的生存，需要從國(guó)家層面做好規(guī)劃和平衡，針對(duì)國(guó)家能源結(jié)構(gòu)、區(qū)域利益和技術(shù)差異等問題，統(tǒng)籌中央和地方、資源豐富區(qū)和負(fù)荷集中區(qū)、義務(wù)主體和非義務(wù)主體、可再生能源電力和火電、高成本電源和低成本電源等多重關(guān)系和多重利益，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免配額制在解決現(xiàn)有問題的同時(shí)導(dǎo)致新的問題。