2017年12月19日，國務(wù)院頒布了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案》，這標志著全國碳排放權(quán)交易市場正式起航。“方案”明確提出在發(fā)電行業(yè)率先啟動全國碳排放權(quán)交易市場，這一市場涵蓋約1700家發(fā)電企業(yè)，年排放二氧化碳約35億噸，占全國碳排放量的1/3左右。這是迄今為止全球最大的碳排放權(quán)交易市場，也是繼美國區(qū)域溫室氣體減排行動（RGGI）之后，第二個目前只有電力行業(yè)參與的碳排放權(quán)交易體系。

　　他山之石，可以攻玉。在全國碳排放權(quán)交易市場啟動之際，作為全球第一個僅有電力行業(yè)參與的碳排放權(quán)交易體系，RGGI經(jīng)過近9年的運行，在其機制設(shè)置上有哪些經(jīng)驗可以借鑒，在運行上又出現(xiàn)了哪些值得注意的問題？本文將通過介紹RGGI的機制設(shè)計，指出其運行中出現(xiàn)的問題，提出對中國電力行業(yè)參與碳排放權(quán)交易的啟示。

　　RGGI源于2005年美國東北部地區(qū)十個州共同簽署的應(yīng)對氣候變化協(xié)議。從2009年起，美國東北部的康涅狄格州、特拉華州、緬因州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、新罕布什爾州、紐約州、羅德島州和佛蒙特州等9個州（新澤西州期初參與RGGI，但于第一階段結(jié)束后退出）共同開展了美國首個旨在減少溫室氣體排放的市場手段監(jiān)管計劃，且只有火電行業(yè)參與。

　　納入RGGI體系的是25MW以上的化石燃料電廠，總共約160多家。RGGI的每個履約期為3年，第一履約期從2009-2011年，第二履約期從2012-2014年，目前是第三履約期，從2015-2017年。RGGI的前兩個履約期為穩(wěn)定期，也就是在這一時期各成員州的配額總量保持不變，從2015年開始，碳配額總量每年下降2.5%，至2018年累積下降10%。2017年RGGI設(shè)置的配額總量是8430萬短噸[1]二氧化碳當量。

　　RGGI各州通過拍賣來出售幾乎所有的碳排放配額。配額的初始分配是以季度為單位進行拍賣，每次拍賣的量為總量的25%。從2008年9月到2017年12月，RGGI共進行過38次拍賣，拍賣價格區(qū)間從1.86美元到7.5美元。拍賣所得的收益用于投資能效、可再生能源及其他消費者福利項目。RGGI所投資的這些項目有助于推動RGGI各州清潔能源的發(fā)展，并創(chuàng)造區(qū)域內(nèi)的綠色就業(yè)機會。

　　RGGI以電廠為單位進行配額交易，電廠可以通過在二級市場上的交易，來出售富余的配額或購買履約所需配額。RGGI設(shè)立了二氧化碳配額追蹤系統(tǒng)(COATS)和獨立的第三方核證監(jiān)督機構(gòu),對初級市場的拍賣和二級市場中市場交易行為進行監(jiān)督、核證。在二級市場價格低迷的情況下，為了挽救市場，RGGI還設(shè)置了配額調(diào)整機制。

　　RGGI允許使用抵消量，即基于項目的非電力行業(yè)溫室氣體減排量。抵消項目要提交申請，并在COATS注冊，以便追蹤。在每一控制期內(nèi)，RGGI僅允許使用占配額總量3.3%的抵消量進行履約。

　　RGGI設(shè)有成本控制儲備機制，設(shè)置這一機制的目的是平抑價格，這些配額只有在CO2配額價格超過某一閾值時才可出售。

　　雖然九個州沒有統(tǒng)一的法規(guī)約束，但是RGGI通過合作備忘錄的形式發(fā)布了協(xié)調(diào)各州統(tǒng)一行動的指導(dǎo)性條例，用來建立統(tǒng)一、完善的法規(guī)體系。各州依據(jù)指導(dǎo)性條例設(shè)定各州自己的法規(guī)，且各州都設(shè)有相關(guān)的監(jiān)管機構(gòu)對其州內(nèi)參與RGGI電廠的CO2排放進行管理。各州有各州的配額注冊交易平臺，且各州自行進行執(zhí)法處罰。

　　RGGI所管控的發(fā)電廠根據(jù)《清潔空氣法》的要求，都已經(jīng)安裝了連續(xù)監(jiān)測設(shè)備（CEMS）對包含溫室氣體在內(nèi)的排放數(shù)據(jù)進行監(jiān)控。根據(jù)RGGI的要求，參與碳交易的電廠排放數(shù)據(jù)使用CEMS的監(jiān)測數(shù)據(jù)，由各州環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)，按季度上報到美國環(huán)保署數(shù)據(jù)采集平臺。各個企業(yè)的排放數(shù)據(jù)公開，接受公眾的監(jiān)督。排放主管機構(gòu)要記錄每個電廠的配額分配和轉(zhuǎn)讓情況,并對企業(yè)排放報告、監(jiān)測方法、程序及內(nèi)容進行審查和核證。各州依據(jù)各州的法律規(guī)定進行執(zhí)法。

　　在頭兩個履約期（即2009-2011和2012-2014），RGGI要求受其監(jiān)管的電廠在三年履約期滿時，根據(jù)其實際排放量如數(shù)提交配額進行履約。而在第三個履約期，根據(jù)要求，受監(jiān)管的電廠要在臨時履約期末（即第二年結(jié)束后）提交其實際排放量一半的配額，而在三年履約期結(jié)束后，提交剩余的全部所需配額。

　　從2009年運行至今，RGGI出現(xiàn)的最主要的問題是由于配額過剩造成的市場價格低迷，活躍度差，且未能實現(xiàn)通過碳交易發(fā)現(xiàn)價格和傳遞價格信號的基本功能。這一問題的產(chǎn)生也體現(xiàn)出美國電力行業(yè)的發(fā)展趨勢。美國的電力工業(yè)歷史超過百年，且十分發(fā)達。2010之前，美國每年的總發(fā)電量和總裝機容量一直高居世界第一，這一霸主地位從2010年開始被中國取代。2005年以前，美國年發(fā)電量持續(xù)增長，2005年后，由于經(jīng)濟增速減慢，美國的發(fā)電量維持在一個比較穩(wěn)定的水平。裝機容量也以每年1.1%左右的速率穩(wěn)步緩慢增長。煤電是美國電力工業(yè)的傳統(tǒng)，數(shù)十年來一直占美國發(fā)電總量的一半左右。但由于煤電帶來的環(huán)境壓力，以及美國頁巖氣革命引發(fā)的天然氣價格大幅下降，近些年來，美國的煤電裝機容量和發(fā)電量比例逐年減少，而天然氣發(fā)電裝機和發(fā)電量比例上升。美國能源信息署（EIA）的數(shù)據(jù)顯示，2014-2016年間，美國煤電的發(fā)電量占比分別為39%，33%和30.4%[2]。而在1997年和2009年，這一比例則為52.8%和45%。相比之下，從2005-2015年，美國天然氣發(fā)電量占比從18.8%提高到32.6%，且2016年這一比例更高達33.8%[3]。美國天然氣發(fā)電對煤電的替代在很大程度上降低了美國電力行業(yè)的碳排放[4]，也造成了RGGI在2009年啟動后，最初幾年配額過剩的問題。

　　在2009年，RGGI控排企業(yè)實際CO2排放總量就已經(jīng)比初始配額總量低35.1%，2010至2013年，RGGI控排企業(yè)實際CO2排放總量分別比年度初始配額總量低27.7%、36.7%、51.1%和53.7%。配額過剩使碳市場發(fā)現(xiàn)價格和傳遞價格信號的功能基本喪失，通過碳交易政策來刺激減排和低碳投資的初衷落空。第一履約期配額拍賣總量為5.03億短噸，但實際只售出3.93億短噸；由于拍賣量遠大于需求量，2010年第三季度到2012年第四季度連續(xù)十次的拍賣均以最低規(guī)定價格成交。同時，非控排企業(yè)參與碳市場的積極性急劇下降，二級市場交易占比從2009年的85%下滑到2011年的6%。

　　為了挽救碳市場，RGGI果斷對初始配額總量設(shè)置進行了調(diào)整，并出臺若干配套機制以穩(wěn)定碳市場。2013年，RGGI實施了配額總量設(shè)置的動態(tài)調(diào)整機制，對2014年開始的配額總量進行了大幅削減，由原來的1.6億短噸削減至0.91億短噸，相比2013年下降了約45%。通過及時調(diào)整，RGGI價格和市場低迷的問題得到了有效的解決。

　　電力行業(yè)已經(jīng)成為全國碳市場啟動后首個參與行業(yè)，電力行業(yè)具有生產(chǎn)過程相對簡單，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)好，容易監(jiān)管，且行業(yè)內(nèi)人員對碳交易了解程度較高等優(yōu)勢。參照RGGI的機制設(shè)置和運行中的問題及解決方案，本文就中國電力行業(yè)參與碳交易做出以下思考：

　　首先，配額總量設(shè)置最為關(guān)鍵。配額總量的合理設(shè)置是確保碳市場活躍，碳價格合理的關(guān)鍵。合理的配額設(shè)置有助于通過碳市場反應(yīng)出碳減排的成本，能有效的促進行業(yè)和社會的低碳發(fā)展。

　　其次，從分配方法來看，RGGI采用的拍賣手段可以降低政府的管理成本，避免了對各種分配方法的博弈，增加企業(yè)的主觀能動性。以履約為目的，通過拍賣，企業(yè)能更積極的管理自身的碳排放和碳資產(chǎn)，以額外盈利為目的，拍賣使企業(yè)能更主動的參與二級市場交易。拍賣的問題在于，相對于免費配額分配，拍賣在最初階段增加了企業(yè)的成本。但拍賣收益投資清潔發(fā)展項目也是?？顚Ｓ?，可以實現(xiàn)通過碳市場促進全社會向低碳轉(zhuǎn)型。

　　再次，從交易主體來說，RGGI以電廠為單位進行交易。這種設(shè)計的優(yōu)勢在于，市場參與者數(shù)量多，市場可以更活躍。但劣勢在于，電廠能夠?qū)嵤┑募夹g(shù)減排手段有限，且不便于在不同發(fā)電結(jié)構(gòu)間進行調(diào)整。如以公司或集團為單位交易，可以統(tǒng)籌考慮在集團內(nèi)部不同電廠間進行配額的調(diào)整，以及對不同發(fā)電結(jié)構(gòu)發(fā)展的規(guī)劃，有利于降低履約成本。

　　第四，RGGI采用的是CEMS的監(jiān)測手段，數(shù)據(jù)定期直接上報到美國環(huán)保署。且環(huán)保署依據(jù)污染物監(jiān)測和核查的要求，有成熟的數(shù)據(jù)驗證體系核實數(shù)據(jù)的準確性。采用CEMS監(jiān)測可以大大降低管理成本。這個經(jīng)驗對于都已經(jīng)安裝了CEMS的國內(nèi)電廠的二氧化碳監(jiān)測,具有一定意義。

　　第五，與電力行業(yè)二氧化硫、氮氧化物和煙塵等傳統(tǒng)污染物控制不同，電力行業(yè)碳減排的技術(shù)空間較小。單一行業(yè)參與減排成本可能會比較高，如能有多個行業(yè)參與，碳市場可